王革峰

（陕西警官职业学院 陕西 西安 710043）

一、清末立宪的社会背景

中国的宪政运动发端于1898年戊戌变法运动。当时，以康有为、梁启超为首的资产阶级改良派提出了“变法”“、维新”的要求，在政治上主张开议院、定宪法，积极推动君主立宪运动，但很快被以那拉氏为首的保守势力所镇压。随之而来的八国联军侵华战争和义和团运动，不仅使国家损失惨重，也使满清王朝险遭灭顶之灾。在内外交困的情况下，逃至西安的清政府于1901年1月29日发出“变法”“、革新”的上谕。实行新政就必须变法修律，为1905年开始的宪制改革奠定了基础。

1904年至1905年，在我国东北领土上爆发了日俄战争，庞大的沙皇帝国败于区区岛国日本，对中国立宪思潮的发展起到了巨大的刺激作用。当时的知识界普遍将这场战争看成是宪政与专制之战，认为“日本以立宪而胜，俄国以专制而败”，不数月间，立宪主义遍于全国。1905年6月4日，袁世凯等人联名上奏要求立宪。7日，慈禧太后在召见大臣时表示“：立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此祸灭，候调查结束后，若果无妨碍，则必决意实行”。并决定派载泽等五大臣出使日、英、美、德、法、奥、意、俄、比等九国考察宪政。

二、两次出洋考察宪政

第一次从1905年12月到1906年8月先后分两批考察了十几个国家，第二次从1907年9月至1909年秋更加深入地考察宪政之施行。两次出洋考察宪政是我国历史上最早由政府组织并系统研习宪政的活动，当时形成的文件资料体现了国人对宪政的最初认识，对立宪活动起到了积极的推动作用，对我们研究宪政问题亦有借鉴作用。

1905年7月16日，清政府发布《派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，清楚地反映了清政府派员出洋考察的背景、目的、内容和要求，谕称：“内阁奉上谕：方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴，数年以来，规模虽具而实效未彰，总由承办人员向无请求，未能洞达原委，似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危。兹特简载泽，载鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国考求一切政治、以期择善而从。嗣后再行选派分班前往，其各随事诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任。所有各员经费如何拨给，着外务部，户部议奏。钦此。”[1]以上可见，第一次出洋考察的内容是“考求一切政治”，但考察大臣却只要痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利。载泽在1906年8月《奏请宣布立宪密折》中称：“旬日以来，夙夜筹虑，以为宪法之利，利于国，利于民，而最不利于官”。“以今日之时势言之，立宪之利有最重要者三端：一曰，皇位永固。立宪之国，君主神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之，既偶有行政矢宜，或议会之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。一曰，外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化，而不以同等之国相待，一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交，大利二。一曰，内乱可弭。诲滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说。顾其所以煽惑人心者，则日政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言而无词可借，欲倡乱而人不可从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。”[2]同时，载泽对于立宪之时机也有明确表述：“立宪之利如此，及时行之，何嫌何疑？而或有谓程度不足者，不知今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备。至于实行之期，原可宽立年期。日本于明治十四年（光绪七年，1881年）宣布宪政，二十二年（光绪十五年，1889年）始开国令，已然之效，可仿而行也，且中国必待有完全之程度，而后颁布立宪明诏，窃恐于预备期内，其知识未完者固待陶鎔，其知识已启者先生觖望，至激成异端邪说，紊乱法纪。盖人民之进于高尚，其涨率不能同时一致，惟先宣布立宪明文，树之风声，庶心思可以定一，耳目无或他歧，既有以维系望治之人心，即使以养成受治之人格，是今日宣布立宪明诏，不可以程度不到为之阻挠也。”[3]第二次出洋考察大臣于式枚的宪政主张则集中体现在其上奏的《立宪不可躁进不必预定年限折》和《言立宪必先正名不须求之外国折》中，他指出：“以本国所有者为根据，采取他国所有者以辅益之”；“其名至为公平，其势最为危险，行之而善，则为日本之维新，行之不善，则为法国之革命”[3]。

考察宪政大臣从维护满清朝的利益出发，对宪政的认识或拘于中国传统民本思想，但对在动荡社会下立宪之风险均有清醒的认识，于是主张君主立宪模式和渐进之路线，对《钦定宪法大纲》的出台有重要作用。

三、立宪主要内容与进程

清末立宪主要内容有三：一是官制改革；二是地方自治；三是两个宪法性文件的颁布。

1906年9月1日，清政府颁《宣示预备立宪谕》。1906年9月2日，清政府下谕宣布改革官制，拟订以三权分立为改革方向的方案。“故臣等厘定官制……首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法分属议院，今日尚难实行。拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣。……司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为节制。此三权分立之梗概也”[3]。

同时，主张实行地方自治。“考欧美各国所以成治化致富强之故，实以地方自治发达为本。近百年来，科学实业发达之盛，进步之速，无一不得诸地方自治之力”[3]。“非立宪无以自存，非地方自治无比植立宪之基本”[3]。

最为重要的是，清末立宪推出了我国最早的两个宪法性文件，即1908年8月27日颁发的《钦定宪法大纲》和1911年11月3日公布的《重大信条十九条》。

《钦定宪法大纲》分“正文”——“君上大权”和“附录”——“臣民权利义务”两部分，共23条，其中有关君上大权14条，有关臣民权利义务9条。有关议院的8条中都是限制议院权力的，议院实际上只有法律制订的参与权，这显然与宪政之精神相悖。君上大权中唯一值得肯定的是有关司法权的两个条款：其一是君上总揽司法权，委任审判衙门，遵钦定法律行之，不发诏令随时更改；其二是发命令及使发令之权，惟已定之法律，非交议院协赞，奏经钦定时，不以命令更改废止（法律为君上实行司法之用，命令为君上实行行政之用，两权分立，故不以命令改废法律）。基本上确定了司法独立的原则，实为立宪之本原。

《钦定宪法大纲》显然未能确立人民主权原则，并且以宪法形式肯定了君主集权，体现了法律工具主义之色彩，并为后世所仿效，可谓流毒甚深。但三权分立的雏形已现，公民基本权利义务的梗概已备，因此仍不失其宪法性文件的地位。

《重大信条十九条》是1911年10月10日武昌起义爆发后，于1911年11月3日公布的，基本上选择了英国协定立宪制模式，其用意自是明显，内容主要是对君权的限制，但未规定臣民权利义务。《重大信条十九条》确立了议会主权原则，体现了近代宪政的基本精神，但已无法挽救清王朝之灭亡。

四、立宪派的作用

立宪派以康有为等人的维新运动为其开端，并在朝野两方发展。在朝代表主要是宪政考察大臣和修律中的法理派，民间代表是有立宪思想的士绅，后多入地方谘议局。在立宪运动中，朝野立宪派的作用是互动的，但一般立宪派一词指民间立宪派，以与革命派相对应。

1905年后，梁启超指出君主立宪的要义在建立国会及设置责任内阁，君宪观念趋于具体。民间立宪运动团体不断涌现，1906年预备立宪公会在上海成立，1907年湖南宪政公会，湖北宪政筹备会，广东自治会相继出现，梁启超的政闻社亦在海外成立。1909年各省谘议局成立，立宪派人士经选举成为地方议会的代表，有了合法地位。1910年资政院成立，若干谘议局议员进身为中央临时议会代表，议员们结合为合法的党派，即“立宪派”。

立宪派以《申报》、《时报》、《中外日报》、《国民公报》及《东方杂志》为言论机关，鼓吹立宪。梁启超在《新民丛报》“日本预备立宪时代之人民”一文中呼吁“故立宪事业，未有不由人民之要求而得之者，苟人民未有要求，微论其不能得也，即得矣，而必不能完全，而实行必不能有效。”[4]

除舆论鼓吹外，立宪派在促进立宪运动方面最有影响的是请愿国会与弹劾军机。

请愿国会运动共计三次，第一次在1910年1月20日，第二次在1910年6月16日，第三次在1910年8月。

第一次请愿书称：“国会者，宪政机关之要部，有国会然后政府乃有催促之机，庶政始有更张之本”。

第二次请愿书称：“夫有国会，然后可以举行宪政，无国会则所谓筹备者皆空言。此论骤闻之，似近于激，及证以近两年来之参验，实毫不诬。内而各部，外而各省，其筹备宪政，大率真诚之意少，敷衍之意多。观其奏报，灿若春葩，按其实际，渺如风影。两年之情形如此，推之九年可知。此时之筹备如此，他日之实行可知。”

第三次请愿书说：“庶政孔多，而财政奇绌，官僚充斥，而责任无人”。“王诚观两年以来，宪政筹备之际，实行不可谓不密矣，督促进行之诣旨，不可谓不勤矣，以言财政，而财政之紊乱如故；以言教育，而教育之腐败如故，以言警察，而警察之废玩如故。其他军事、实业，凡关于国家大计者，更无一足餍人心焉。外人之觇吾国者，以为吾国之政治如灭烛夜行，无一线光明，几不足与国家之数”。

在各方迫促下，清政府减预备立宪年限为六年，预定宣统五年召集国会，勒令解散请愿团体，因请愿国会之失望，立宪派人士转而同情革命。

弹劾军机案起因于1910年湖南举办地方公债，军机大臣对资政院决议上奏之案不负责任，议员们认为“以本院决议上奏之案乃交行政衙门核议，是以民政机关蹂躏立法机关，实属侵夺资政院权限”，决议弹劾军机大臣，弹劾奏折呈进，清廷批示：“朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预所请，着毋庸议。”直接斥驳了资政院弹劾权限，立宪基础由之破坏。

军机大臣权力至高，而资政院一再要求到会听候质询，终而至于弹劾，虽未能发挥多少作用，但进一步冲击了清政府的威信，揭穿了清廷的腐败无能，扫荡了政府的虚伪。弹劾军机案说明当时立宪派人士对宪政精神和制度安排有清楚认识，并表现出了独立负责的政治品德，就中国议会开创史而言，当之无愧。

五、清末立宪评价

纵观清末立宪的历史，可以认为有如下几点进步：

一、得出了宪政体制优于专制体制的结论，揭开了中国百年宪政史的序幕，开创了中国法制近代化的先河。

二、首次在提出权利义务概念，敲响了以“三纲”为核心的封建专制法律思想的丧钟。

三、初步确立了法律至上观念和分权制度，构造了三权分立的宪政维形，在《重大信条十九条》中，甚至确定了议会主权原则，首次向人民展示了宪政基本蓝图。

四、在向西方学习过程中，如何处理“法律移值”与“本土化”问题上，给我们提供了有益的历史借鉴。

另一方面，基于历史和阶级地位等方面的局限，清末立宪大概有如下不足：

一、宪政工具主义的价值取向。满清政府从其“皇位永固”出发，几乎原封不动地把皇权写进了《钦定宪法大纲》，完全背离了宪法保障公民权利的基本精神，暴露了清王朝封建落后的真面目。

二、立宪万能论的幻想。清政府把立宪当成了挽救危亡的金钥匙，把宪政制度当成可以人为设计的东西，割裂了与经济基础、历史文化、传统习俗、宗教信仰等因素的联系。立宪非但没有达到收拾人心的目的，反而因为提高了人们的期望值而强化了心理上的失落感。换句话说：社会已经动员起来，而封建专制体制的运行依然故我，从而加剧了社会的动荡。

然而，清末立宪的失败并不能仅仅归咎于立宪举措之失当，而是有着广泛而深刻的社会原因。太平天国运动动摇了清王朝的统治基础，戊戌变法的失败催生了革命团体的诞生。同时，国际矛盾、阶级矛盾和民族矛盾的不断深化等，都使满清王朝的统治处于风雨飘摇之中。这一切，最终又归结于清政府统治集团的贪腐无能。孙越生先生在《中国官僚政治研究》再版序言中指出：“官僚政治下的各级官僚，如本书所述，是既不代表封建主贵族的利益，又不代表资产阶级的利益，而是有其特殊利益的封建剥削者。它的各级成员只对君主负责或下级只层层对上级负责，而不对人民负责；所以，官僚政治基本上没有多少法治可言，主要依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。在官僚政治下吏治好坏全系于官吏一身，甚至国家安危、民族兴亡、人民荣枯，最后要看帝国及一小撮大臣的忠奸智愚而定，人民则对之无可奈何。这就是官僚政治从官的方面来看的规律”[5]。这一点，只要和日本明治维新作一比较就很清楚。

梁治平先生在“宪政译丛”总序中指出：“中国自有宪法已将近百年，然中国之宪政建设尚待完成。盖宪政之于宪法，就如法治之于法制，其盛衰兴废，不独受制于法律之制度，更取决于政制之安排、社会之结构、公民之质素与民众之信仰。故修宪法虽易，行宪政实难”[6]。改革开放三十年以来，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就，社会结构发生了重大的变化，国民教育水平亦有普遍的提高。随着“法治”、“人权”入宪，中国宪政之路重现曙光，先进的法政人正满怀期许，渴望中国宪政时代的来临。然而，诚如百年宪政史所昭示，宪政之道艰难曲折，推动中国宪政进步仍需今日之法政人付出艰苦的努力。

［1］夏新华等整理.近代中国宪政历程：史料荟萃［C］.中国政法大学出版社，2004：37-38.转引自：夏新华等著.近代中国宪法与宪政研究［C］.中国法制出版社，2007：89.

［2］西北政法学院法制史教研室编印.中国近代法制史资料选辑（第一辑）［Z］.第3页.

［3］故宫博物院明清档案部编.清末筹备立宪档案史料［Z］.中华书局，1979.

［4］张明园.立宪派与辛亥革命［M］.吉林出版集团有限责任公司，2007：39.

［5］王亚南.中国官僚政治研究［M］.中国社会科学出版社，1981（6）：2-3.

［6］［美］肯尼思·W·汤普森编.张志铭译.宪法的政治理论［C］.三联书店，1997：1.