马君昭

（平顶山学院 河南 平顶山 467000）

城市最低生活保障制度做为社会保障体系的重要组成部分，直接关系到国家稳定定和社会和谐。尤其是目前，随着中国市场经济的完善和改革的纵深发展，中国社会也进入了社会转型期和社会矛盾的突发期。因此，完善城市最低生活保障制度无论是对于构建一道保护市场竞争中弱势群体的“安全网”，或是对于实现弱势群体的社会权利均有积极的促进作用。虽然自1993年城市最低生活保障制度开始实施到现在取得了显著的社会效果，但是还存在许多问题，需要不断探索完善。

一、城市最低生活保障制度的理论基础

1.公平:实现弱势群体社会权利基本价值取向

公平与自由、效率一直被视为人类社会所追求的价值理想，但是与自由、效率所追求的价值相比较而言，在社会权利这一领域，公平具有更为根本的地位。美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯在作为公平的正义的论述中写道，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”[1]。公平作为一个社会范畴，主要是解决社会资源分配中个人的权利。关于如何对社会资源进行分配，罗尔斯提出两条社会?公正原则：一是平等原则，即每个人应该在社会中享有平等的社会权利；二是差别原则，即如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于境遇最差的人们的利益。[2]这体现了对弱势群体的保护和对实质平等的强烈关怀，它要求政府制定的公共政策都不得违背社会公平。

因此，公平不但是评价人与人之间涉及利益分配的社会关系的价值尺度、是平等与效率的协调与制衡，而且也是现代公共政策所追求的根本价值目标。戴维·伊斯顿认为公共政策就是对全社会的价值作权威性的分配，公共政策的实质是政府对社会利益进行分配，它具有公共性、权威性和合法性。公共政策的公共性、权威性及合法性等本质蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。因此公平作为公共政策的根本价值取向，是公共政策的内在要求。

最低生活保障制度做为适用于弱势群体的一项公共政策，本应体现公平。其实质是政府通过转移支付，对社会收入进行二次分配，以避免市场竞争中的“马太效应”的出现，实现社会公平。经济学上的“木桶效应”原理也告诉我们：水的外溢并不取决于木桶上最长的木板，而取决于最短的木板。与此形象的比喻类似，社会风险最容易在承受力最低的弱势群体身上爆发。另外，最低生活保障制度有明显的正外部效应，不仅在经济上，可以刺激内需，扩大就业，而且在政治上，有利于弱化矛盾，促进社会和谐。因此，保障弱势群体社会权利的最低生活保障制度必须以公平作为价值取向。

2.政府:实现弱势群体社会权利的责任主体

在实现弱势群体社会权利问题上，政府角色是责任主体，但其是什么原因导致它必须扮演这样的角色呢？

首先，最低生活保障制度本质是政府通过转移支付，对弱势群体进行政策倾斜，实现社会公平。最低生活保障制度从基本属性上看，是一种准公共物品。由于经济发展，技术或规模经济的影响，私人提供者没有供给这些物品的源动力，所以客观上必须由政府来提供。另外，政府供给准公共物品首先具备市场供给不可比拟的优势，政府可以凭借其政治权力，通过强制性的税收来解决非排他性和非竞争性的问题[3]。因为最低生活保障制度的正外部溢出不但对弱势群体有益，而且惠及全社会所有阶层，最终的收益是全社会的，所以在这个意义上，税收可以被看作是供给公共物品的“价格”，从而克服了公共物品供给中的免费搭车行为。

其次，政府职能是政府做为责任主体的必然选择。政府的一般目标是为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利[4]。最低生活保障是政府社会保障政策的核心内容之一，是政府不可回避的职责和任务。在上世纪末，世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革中的政府》也明确指出指出：“政府的首要任务是让人们拥有基本权利，包括建立法治，维护公正的政策环境，保持宏观经济的稳定，提供基本的社会服务和基础设施，保护弱势群体，保护环境等。”因此，关注民生，解决好弱势群体的社会权利是政府履行管理职能的一项基本任务。

最后，“市场失灵”是政府做为责任主体的客观要求。自由主义政府论者认为管得最少的政府就是好政府，市场是最有效的配给机制，政府只需做为“守夜人”尽可能的少干预市场的运行。然而市场也不是包治百病的妙药，单纯的市场竞争势必会造成优胜劣汰，贫富不均。凯恩斯的国家干预思想认为，市场并不具备自我调剂的功能，国家干预才是市场调节机制的唯一补救。[5]由于中国改革开放以来相应的社会保障制度建设落后，弱势群体社会权利才成为社会密切关注的问题，解决的路径是要求政府对弱势群体作出制度安排，最直接的途径是向弱势群体提供最低生活保障。

3.立法:实现弱势群体社会权利的制度保障

制度具有强制性和相对稳定性的特点。法律作为制度的一种，也具有强制性和相对稳定性的特点。法律存在于人类社会的方方面面和人们的生活息息息相关，它规范这人们的行为，使社会按照既定的轨道进行。

对弱势群体社会权利而言，正是因为法律具有强制性和相对稳定性的特点，制定最低生活保障法可以保障实现他们当前以及未来的权利。建立最低生活保障法不仅能促进政府由人治走向法治，而且使相关主体有了明确的预期，确保弱势群体社会权利顺利实施。纵观国外市场经济成熟国家的社会保障发展历程，可以看出为解决弱势群体的社会权利问题，政府都在法律的供给上扮演着重要的角色。

1997年以来中央政府为管理城市低保所颁布的相关文件有，《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）、《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》（2003）；同年，民政部与教育部联合发出《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工科的通知》等等。因此，目前我国对低保的管理主要靠行政手段进行保障，还没有相关的法律，完善城市最低生活保障的相关法律应是政府制度供给的未来方向。

二、当前中国城市最低生活保障制度执行中的突出问题

1.认定低保对象的操作困难

条例第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”由此可知，低保对象的认定主要以家庭收入多少为依据的，然而随着中国经济体制的转变，城市居民的收入呈现多元化的趋势。城镇居民以前主要是工资收入，但是工资收入从近年来的发展趋势来看，是逐年下降的。2008年工资性收入占整个收入比例的66.2%，比2000年降低5个百分点，经营、财产性收入比例上升，成为居民收入增长的亮点。[6]因此，除了显性收入外还可能存在大量的隐性收入，这不仅会使应保未保、骗保等现象的发生，而且必然会使管理成本增加。譬如：湖北省黄石市一名民政干部告诉记者，“这类规定让我们很难执行，因为我们很难调查清楚这家人的实际收入是多少，是否有隐性收入，比如是否在炒股，存款有多少。”

为了解决这样的问题，各地在操作上采用了核定支出的办法。北京市规定低保户不能养狗；在重庆市，低保户不能拥有空调；黑龙江省哈尔滨市规定养高档宠物、孩子在中小学自费择校就读者，均不能享受低保。据统计，我国2007年城市低保覆盖人口已达2271万人。随着低保队伍的壮大，核查家庭收入难度也在加大，各地纷纷出台不能享受低保的“排除性规定”，而且规定越来越详细。虽然根据消费支出来认定具有一定的合理性，但是也缺乏科学性的，因为支出的多少并不是弱势的充要条件。[7]

2.低保标准差异过大

当前我国城市最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。

由此可知，我国城市低保标准各地政府自行决定，并没有一个全国通行的标准。究其原因，这是由低保资金来源所决定的。由于各地政府财政状况不同，导致地方低保标准差异很大。从民政部社会救助司的统计数据可以看到可以看出，2010年6月全国36个中心城市上海低保标准最高450元/人，乌鲁木齐最低156元/人，两者相差296元/人。如果考虑到地区差异，低保标准有所差别是合理的。但是不同地区差别过大，这与低保政策公平的基本价值趋向是相违背的。众所周知，经济上贫困是弱势群体的基本特征。弱势群体得道政府救助的资金主要用于基本的生活支出，在满足基本社会权利方面各地的弱势群体权利是平等的，这也包括数量上的平等。因此，作为中央政府应该通过财政政策倾斜来弥补地方财政的不足，这是中央政府作为责任主体的必然要求。

3.低保资金来源单一

条例明确规定，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，由中央财政列支最低生活保障资金，对中西部财政困难的省份进行补贴。

很显然低保资金的主要来源是地方财政，随着近几年低保政策的有效推行，申请人数迅速增加。相应的对资金的需求也日益增多。根据民政部社会救助司的通报情况，2007年6月，全国合计低保人数约为2.24千万，1－6月累计支出资金124.12亿元；2010年6月，全国合计低保人数约为2.31千万，1－6月累计支出资金226.39亿元。三年期间低保资金增加了近一倍，且未来还会快速增加。因此单单依靠政府财政支出并不能很好地解决资金问题，这对经济不发达的地区尤其如此。

在我国低保资金来源单一是有其必然的原因的。在我国，个人无法组织募捐，募捐必须在组织的领导下进行。而政府组织募捐会使得募捐覆盖而较窄。同时我国的减税政策不完善，使得此富有者不愿捐助。另外，我国的非营利组织在成立时必须隶属于政府的某个部门，如民政部，这使得非营利组织在筹集资金时受到此限制，不能发挥其最大的作用。再者，存在体制的缺陷。从中央政府确定拨款到实际拨款到地方的过程中，环节过多，周期过长。中央政府的财政拨款要经过省政府、市政府之后才能真正拨到地方政府。这期间不乏出现挪用截留甚至侵吞资金的现象，导致地方政府不能及时收到中央政府的实际拨款额。[8]

4.相关部门衔接难度大

城市低保与其他社会保障不能很好的衔接，不仅给城市低保救助工作带来了压力，也对社会保障的公平性和合理性产生了影响。衔接不够主要表现在:一是几条保障线在制度上衔接不够，下岗职工基本生活保障和失业保障隶属于劳动部门管理，而城市居民最低生活保障隶属于民政部门管理，分别有不同的管理制度和管理范围，加上在对低保家庭收入进行核实过程中，所需要的基础数据和信息网络管理滞后，使得低保对象的确定、检查和管理都缺少有效的依据，导致应保未保、不应保而保的现象时有发生。二是城市低保制度与原有的贫困救济等方面衔接不够，有些项目和标准缺乏统筹考虑，显得过多过滥，有些该给的没有给足，有些则是不该给的却给了。三是低保标准的确定和执行缺乏部门之间的协调，民政部门在工作中往往采取“视同”低保家庭已享受其它保障的做法，缺乏科学性和合理性。[9]

三、城市最低生活保障制度完善路径

1.建立多渠道的融资机制

众所周知，社会保障具有刚性增长的特征，低保标准也必然随着人们消费水平的提高而提高。因此，可以预期未来用于最低生活保障资金支出的规模将越来越多。但是经济是基础，没有充裕的资金做支撑，城市最低生活保障制度也必然成无本之木，也必将中断。但仅仅依靠政府财政支出也是不行的，这就必须探索多渠道的融资机制。

首先，要从思想上转变观念，积极吸收合理的管理理论。目前可以借鉴新公共管理理论的一些做法来进行改革。新公共管理理论要求对政府的角色重新定位，城市政府应该转变管理手段，培育多元化的管理主体。充分发挥其他社会主体参与城市最低生活保障的能力建立以政府财政支出为基础包括企事业组织第三部门社会公众等其它社会资金共同参与的资金来源模式，以此来扩大城市最低生活保障资金的规模。

其次，要创新政策工具，实现城市政府低保收入的多样化。在政府政策执行的过程中政策工具也需要不断创新。毕竟，政策工具是政府在贯彻政策的过程中所采取的方法和手段，其政策目标的实现不仅取决于政府是否去做，更要看其所运用的方法和手段。没有适当的方法和手段，目标就很难实现，政策工具是联系政策目标和政策结果的桥梁。在政策执行过程中，选用什么样的政策工具，对于政府能否实现既定的政策目标会产生决定性影响。譬如，城市可以尝试发行公债或者救助彩票等方法来进行资金募集。

最后，完善社会捐助。社会各界对城市最低生活的资金援助的多方面的，可以是机关、企业、社会团体或个人的捐助。政府应完善我国的减税政策，来鼓励企业、高收入者参与募捐。政府不应直接参与或组织募捐，应该鼓励个人组织募捐。这样才能充分调动个人参与募捐的热情，扩大了募捐的覆盖面，能筹集到更多的资金。

2.建立动态管理机制

目前我国城市最低生活保障制度在实施的过程中对低保对象的管理是一个突出的问题。这不但包括进入的管理，而且也包括退出的管理。然而“进来容易，退出困难”，因此建立动态管理机制有利于对低保对象进行有效管理，有利于节约资源和降低城市政府管理成本。

建立动态管理机制，首先要探索建立个人收入申报制度。目前全国城市政府对最低生活保障适用对象的认定是以家庭收入为依据的，但是尚未建立起全面有效的信息化统计体系和科学的收入申报机制，实际收入的高低在认定上存在困难。再者，自1978年中国实行改革开放政策以来，随着市场经济的纵深发展，人们的就业观念、就业形式均发生了深刻的变化，居民收入呈现多元化的特征，不仅有显性收入（如工资）而且还有隐性收入（如奖金、补贴等）。虽然弱势群体的自身状况千差万别，但不可否认他们的收入状况会随着社会经济的发展而不断变化。如此，则对享有低保的家庭信息进行跟踪管理客观上存在着困难。另外，要规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度，一是借助现有的信息网络平台，包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统，依法强制性获取申请者和受助者的家庭则产和收入状况，结合个人申报，明确各个机构和个人在低保资格评估中的职责和义务，加强行政立法，如劳动保障部门对有工作但其实际收入在最低工资以卜的进行仲裁或给予证明，并优先对有劳动能力的无业低保人员进行技能培训和职业介绍；工商部门与市场管理部门要对早夜市和正规市场的个体商户的收入进行证明；税务部门应根据其交税情况，提供其收入证明；在必要时，金融、证券部门应积极配合民政部门进行存款、证券交易等情况的调查等。

3.建立多部门联动机制

城市低保工作是一项系统的工程，涉及范围比较广。因此，做好低保工作并不仅仅是民政部门单个的事情，它需要劳动部门、工商税务部门、财务部门、教育卫生等部门的配合。这就需要改变以往的单部门作战的习惯，建立多部门的联动机制，实现资源的整合。“建立和实施城市居民最低生活保障制度是政府行为，是关系到各行各业各部门和广大贫困群众切身利益的系统工程，所以，工作实施中需要各级、各部门和社会各界的大力支持和积极协助。特别是各政府职能部门，如财政、劳动、人事、统计、物价等，对民政部门开展此项工作要给予更多的理解、支持和配合，尤其是要从资金、政策和人力物力上给予支持和帮助，以保证这项工作的顺利开展。在这方面，党委政府领导要出面决策、协调，民政部门也应主动争取”。[10]

4.建立人性化服务机制

现行的最低生活保障制度己经上升到法律规范层面，接受救助是社会成员在遭遇生活困境时应当享受的法定权利。因而最低生活保障制度一个重要的基木原则就是维护受助者的尊严。现行的低保制度在提高贫困者的生活境遇、缓解家庭成员的生存危机方而成效显著，但却难以维护其尊严和自由。城市低保制度的保障标准是城市居民的最低生活水平，依据国际通行的说法，这一标准应该是“最低限度的不失尊严的生活”，而不应仅仅是延续生命的最低需求。我国现行的低保制度距离这个标准还有一定的差距。因此，要保证享受低保的弱势群体基本社会权利，使他们过上“最低限度的不失尊严的生活”，这就需要城市政府建立人性化的服务机制。[11]

建立人性化的服务机制有利于重塑政府形象，使其向服务型政府转变。服务型政府要求政府重新进行职能定位，提供的公共物品和服务，能体现民众意愿和偏好，追求的根本目标是人民满意。众所周知，城市低保工作是直接面对社会弱势群体，工作量大且事务繁杂，这直接考验工作人员的细心、耐心和公心。建立人性化的服务机制，有助于基层工作人员履行好城市政府的社会管理职能。这也有助于城市政府政府树立公共服务的观念，管理理念实现由权力意识向服务意识的转变，这一转变反过来会促使使政府进行人性化管理，为低收入群体谋利益。

［1］约翰·罗尔斯.正义论［M］.北京:中国社会科学出版社，1988:3.

［2］郑功成.社会保障学［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2005:100.

［3］周自强.准公共物品的政府供给与市场供给比较分析［J］.河南金融管理干部学院学报，2005(6):97.

［4］迈克尔·罗斯金.政治科学［M］.北京:华夏出版社,2001:39.

［5］张勇.构建城镇居民住房保障制度的探讨［J］.当代经济，2005（10）:52.

［6］冯悦.最低生活保障制度的现状、问题与对策［J］.研究与探索,2008（3）:20.

［7］宋伟，潘跃.城市低保条例今年将修订［EB］.人民网，2008-02-22.

［8］张伟萍.我国城市最低生活保障制度资金不足的原因及解决策略［J］.企业家人地，2007(9):171.

［9］李伟.城市最低生活保障制度的缺陷及对策［J］.咸阳师范学院学报，2005年（2）：57.

［10］马金鸿.实施城市最低生活保暄制度的几点看法［J］.中国民政，2009(1):27.

［11］韩克庆，刘喜堂.城市低保制度的研究现状、问题与对策［J］.社会科学，2008（11）:65.