谢利文

（中共泉州市委党校 福建 泉州 362000）

社区管理和服务体制是指社区管理和服务主体各方的组织结构、职权划分、运行方式、协调机制、管理制度的总和。社区管理和服务体制的研究是在我国经济社会体制转型背景下提出的一项重大课题。选择一个好的社区管理和服务模式将直接影响到整个社区管理的效率、直接影响到整个社区管理的运作成本，科学合理的管理模式有利于建设良好的社区环境，增进社区居民的身心健康，形成和谐的社区氛围。

随着基层民主政治的建设和社会的充分发育，泉州市原有的社区管理和服务体制逐步显现出对经济社会变化的不适应，主要表现在：1.社区建设的行政化特征与社区管理自治化、社会化要求不相适应；2.政府面向社区的行政服务“条条”推进与社区自然形成的“块块”管理不相适应。建立与社会主义市场经济体制相适应的城乡社区管理和服务体制，成为新形势下推进社区建设的重要突破口。

本文主张退进并重的改革：一方面，理顺关系、明确职责，剥离社区居（村）委会行政事务、完善社区基本功能，推进基层民主自治；另一方面，通过政府职能转变、简政放权、重心下移，健全政府在社区的神经末梢，推进基层政权的建设。最终构建一个以社区党委为核心，以社区服务中心（站）为平台，社区工作站负责行政事务，社区居（村）委会负责社区自治，“一委、一站、一居（村）、一中心”互相协作、共生共荣，社会各方广泛参与的新型城乡社区管理和服务体制。

一、突出自治，重心下移，实现社区管理结构扁平化

作为基层群众性自治组织的社区居（村）委会，目前承担着过重的行政事务，其中大部分工作属于行政摊派，不少居（村）委会在人、财、物等资源供给捉襟见肘的状态下疲于应付，这一状态不仅破坏了法律赋予居（村）委会的相对独立性，同时，基层政府行政执行力也面临考验。建议通过推进社区管理结构扁平化改革，还原社区居（村）委会自治组织作用，促进基础民主自治。具体做法包括以下四个环节：

1.梳理各项事务，改变街道办事处“全能”处境。所谓“下改上不改，改了也白改”。若要摆正社区居（村）委会位置，首先要摆正街道办事处的位置。依据《街道办事处组织条例》，街道办被赋予三项任务：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。应该通过上解、下放、整合、转移、取消等途径，依法梳理街道办各项事务，即上解属于市区的工作事项；下放应由社区自治的事项；整合来自不同职能部门的同类事项；转移可以通过委托合同、服务外包等方式完成的事项；取消不适应当前经济社会的各类行政事项。

2.切实落实社区工作“准入制”，摆正居（村）委会位置。2008年泉州市在全市范围成立各级和谐社区建设工作领导小组，在此基础上，全面推行行政事务进入社区“准入制”。但是，这一措施并没有显著改观居（村）委会角色错位现象。建议大胆探索与创新社区工作“准入制”的事中把关和事后问责机制。一要从权责配置上理顺指导与协助关系，将居（村）委会的人事考核权、经费管理权从街道办事处转移出来，交由县、市区级社区建设工作领导小组管理；二要落实信息公开制度，必须及时公开社区工作“准入通知书”，及时公开各行政职能部门与居（村）委会签订委托合同的执行、经费转移及使用情况，广泛接受监督。此外，居（村）委会在逐步退出“越位”领域的同时，应该有计划、分步骤地进入“缺位”领域。积极推行居（村）委会服务承诺制，即根据社区群众实际需求，明确社区服务的内容、标准、渠道和时限，并向全体居（村）民公开承诺，切实满足社区居（村）民多样化、个性化的服务需求。

3.创新“居站分设”制，推动街道办事处行政重心下移。“居站分设”就是指为了确保居（村）委会从行政事务逐步退出，确保被剥离的行政事务在社区得以顺利执行，政府在社区发展属于自己的“腿”——社区工作站，并与居（村）委会各司其职，协作共荣。2005年民政部基层政权和社区建设司在《社区工作站设置模式研究报告》中，将社区工作站归纳成四种模式，即分设模式、下属模式、条属模式和专干模式。在此之后一些地方进行了三位一体、街道改社区、撤销街道等模式的创新。“社区工作站”这一环节是实现“政社分离”、实现社区管理结构扁平化的关键环节，是社区居（村）委会行政事务剥离后的最终落脚处。基于对各地模式创新的优劣分析，以及基于对泉州实际情况的深入调研，建议推行“虚化街道办事处，充实社区工作站”的改革，即街道办事处除保留必不可少的职能科室，所有成员分片下驻到社区，充实社区工作站，每个成员身兼街道办与工作站的职责，保留街道办编制和工资福利待遇。虚化街道充实社区的改革，不仅较易操作，而且实行成本低，近年来，在全市开展的大学生村官、社区工作者队伍的培育，以及乡镇干部驻村的实践，为推进改革提供了支持。从长远发展分析，充实社区工作站力量，最终撤销街道办，是行政重心下移的必然趋势。

4.构筑服务平台，推行政府行政服务一竿子到底。《泉州市社区服务中心（站）设施建设标准》和《泉州市社区服务中心（站）管理制度》的出台将有力推动泉州市社区服务中心的建设。依托社区服务中心平台，市、区政府面向社区的管理与服务可以一竿子到底、下沉到社区，传统“市—区—街道—社区居委会”四级管理可以优化为“市—区—社区服务中心（站）”三级管理，有效精简管理层级，提高行政效率，也方便了社区群众。社区服务中心（站）可以根据实际需要有弹性地设置民政、劳动就业、城市管理、计生卫生、社会治安等“一站式”服务窗口。社区服务中心（站）管理人员建议从社区工作站成员中产生。

二、拓宽领域，多元格局，实现社区服务体系立体化

社区服务体系立体化旨在适应社区服务需求日益多样化、个性化的需要，社区服务供给主体由相对单一的行政供给向多元化供给格局转变，在原有行政化机制的基础上，结合社会化机制，引入市场化机制，三种机制互相协调、互相补充，共同推进社区服务的发展。

1.培育社区中介组织，实现社区服务供给主体多元化。社区中介组织包括社区慈善组织，老年人协会、妇女协会、残疾人协会、就业服务、社会救助等非营利协会社团，以及邻里互助组、歌舞队等各种娱乐型、服务型、公益型民间组织，是实现“小政府，大服务”的重要载体。社区服务的内容相当繁多，不可能每一项服务都由行政职能部门提供，“政府办社区”不仅会导致行政机构臃肿、效率低下，而且还会挤占社区中介组织的发展空间。实现社区服务供给主体多元化就是将政府管不了、管不好的公共事务转交社区中介组织承担，或者引入竞争机制，通过市场化经营来完成。培育社区中介组织，一方面要切实落实扶持政策，如简化注册、资金支持、场地供给优先等；另一方面，可以探索诸如服务外包等方式，达成多方共赢。比如驻区单位绿化服务，可以由驻区单位制定详细的项目承包责任书，规定各方的权责利，然后发包给有能力承担的物业公司，或社区组织、居民，并由驻区单位组织群众评议。这样既可把驻区单位从公共事务中解脱出来，又可以在居民和单位的监督下，提高服务质量，降低服务成本，还可以增加就业岗位，扶持社区中介组织。

2.拓宽社区服务领域，实现社区服务内容多样化。狭义的社区服务是指介于行政服务与市场服务之间的服务，当前的社区服务存在越位与缺位并存的问题：一是多数社区的服务以政府各职能部门安排为主，承担着诸如计生、综治、平安建设、人口普查、征兵等公共服务事项；二是部分社区将市场可以提供的服务列入社区服务内容。三是居民大量需要的家政、养老、托幼、保健、娱乐等便民利民为民的服务还很欠缺。实现社区服务内容多样化，首先要纠正社区服务的错位问题，在剥离行政服务同时，注意将市场可以提供的服务归还市场，依据《居委会组织法》等关于社区服务内容的规定，加大社区服务的供给力度，最终实现在社区层面上的行政服务、社区服务、市场服务，广义社区服务的共同繁荣。其次要充分利用社区资源、挖掘社区潜力，因地制宜创新并丰富社区服务的内容。农村社区要积极探索农业技术服务、农耕服务等特色服务，比如永春县东关镇东关村的“冬瓜协会”为瓜农们谋得了实惠；城市社区要抓住城镇化机遇，盘活集体资产造福社区居民，比如晋江阳光社区，走出了以集体经济带领群众共同致富的“阳光模式”。

3.推进社区信息化建设，实现社区服务手段现代化。社区信息化建设是提升社区管理和服务水平，增强政府各部门协同能力，促进社区居民自治能力，改善服务质量，方便居民生活的重要手段。《福建省社区信息化建设指导意见》指出要坚持因地制宜，突出应用，实现社区信息化可持续发展。泉州“世纪之村”的蓝田模式为社区信息化建设积累了成功的经验，以此为契机，积极推进泉州社区信息化建设从试点突破向全面覆盖发展。积极探索与电信、IBM等公司联合之路，整合政府、电信及社会各方资源，以社区服务平台为中心，结合手机、电话、电视、电脑等服务通道，搭建市、县（市、区）、街道（乡镇）、社区四级联动的“泉州社区便民服务平台”；积极探索开设“社区便民服务热线”，开通“电话平安联防”和“全球眼”等服务，多渠道推进社区信息化建设。

三、社会参与，横向协调，实现社区运行机制社会化

社区建设是在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社会协调发展的过程，社会化是社区建设本质特征。提高社会广泛参与程度，深度挖掘“共驻共建”、“资源共享”的内涵与外延，在社区层面形成“小政府、大社会”格局，必须全方位促进社区运行机制社会化：

1.建立健全社区居民参与机制。在社区成员之间提倡互助和奉献精神，培养对社区的认同感、归属感，通过邻里互助、志愿者服务，营造人际和谐的社区关系。一是要挖掘和保护社区群众的参与意愿和参与积极性。对那些群众关心、关注的，与居民群众切身利益相关的一些事务，要广泛地吸收居民群众参加。二是要注意提供参与的渠道和机会，比如定期组织志愿者服务活动，把从事志愿服务作为居民的义务和良好的道德风尚来提倡。三是要注意参与的效果，对于社区居民提出的意见一定要认真对待，并及时给予解决和答复。

2.探索创新社区组织协作机制。社区组织的丰富与繁荣是社区发展的重要标志，蓬勃兴起的中介、社团等社区组织正逐步承担起行政组织无法有效提供的社会服务功能。社区管理一方面要大力促进社区组织向着专能化和多样化方向发展，另一方面要正确估计社区协同共治的难度和复杂程度，积极构建灵活机动的社区组织协作机制。泉州丰泽区“一个核心、四位一体”的社区运作模式，有效协调整合诸如物业管理公司、业主大会等新生社区关系，值得推介与参照。具体做法：根据社区组织资源的构成特点，因地制宜，探索紧密结合型、联席会议型、依托管理型等多种灵活的组织形式，推行以社区党组织为领导核心，以社区居委会、社区工作站、业主委员会、物业管理公司为一体的社区管理模式。

3.建设完善驻区单位共建机制。民政部《社区建设意见》指出：充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。构建“共驻共建”的长效机制：一是要建立“联动机制”，即党建工作联创、思想工作联动、社会治安联防、公益事业联办、环境卫生联抓、文体活动联欢、服务设施联建等机制；二是要完善“共建制度”，即签订共驻共建协议书制度、实行共驻共建承诺制、建立联席会议制度；三要是搭建“活动平台”，即共驻共建的活动平台，比如开展驻区单位每年至少为社区办一件实事等活动。此外，要加强舆论宣传工作，通过悬挂条幅、张贴标语等形式，大力宣传共驻共建的工作意义、内容、形式，争取社区各界理解和支持。

［1］汪大海，魏娜，郇建立.社区管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：287-295.

［2］祖玉琴.创新社区管理体制，夯实和谐社会基础［J］.中国民政，2005（11）:17.

［3］曹绪飞.社区制基本问题再研究［D］.上海：复旦大学，2007：154-172.

［4］吴群刚，孙志祥.中国式社区治理［M］.北京：中国社会出版社，2011：182-198.