重庆排污权交易实践面临的主要问题及对策

2013-08-15周妍

环境影响评价 2013年1期

周妍

（重庆市环境保护宣传教育中心，重庆 401147）

排污权交易（emission trading）是在满足环境要求的前提下，建立合法的污染物的排放权利，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出；作为环境经济政策的一种，排污权交易的作用，在于让企业认识到，通过主动减排、出售富余的排污权，能获得利益，从而主动减少排污量。

减少排污量、保护环境，这是排污权交易的终极目的。排污权交易是一种环境经济政策，在建立合法的污染物排放权利过程中，不同的权利界定和分配，会带来不同的环境资源配置效率。其次，在排污权交易过程之中，不同的利益主体有不同的意愿，这往往会影响到排污权交易的有效性［1］。

如何更好地推行排污权交易，才能实现更有效率的环境资源配置？

就此问题，本文重点总结了重庆试点排污权交易的实践情况，对排污权交易如何提升效率，实现更好的环境资源配置问题做了简要探讨，并结合重庆试点排污权交易以来的经验做法，提出了对策建议。

1 重庆市排污权交易的实践

1.1 较早实施排污权交易，建立了系列规章制度

在重庆，排污权交易始于2006年。西南地区首批主要污染物排放权的交易，即在重庆实施。

2006年，重庆市委、市政府就联合拟定了《关于加强环境保护若干问题的决定》，提出“逐步开展二氧化硫等排污权交易试点”的要求。2009年9月，重庆市政府下发了《重庆市主要污染物排放权交易试点方案》，启动了排污权交易试点工作，对二氧化硫和化学需氧量两项主要污染物的排放权进行交易。同年12月，重庆市依托重庆联合产权交易所作为中介机构建立了重庆市主要污染物排放权交易平台，并率先完成了西南地区首批主要污染物排放权的交易。首批交易完成了1189吨二氧化硫和87吨化学需氧量的排放权交易。

为让排污权交易有章可循，2010年，重庆市出台了《重庆市主要污染物排放权交易管理暂行办法》，并成立了西部首家排污权交易管理机构——重庆市主要污染物排放权交易管理中心。2011年2月财政部和环保部正式批复重庆市成为全国第9个排污权有偿使用和交易试点省市。

1.2 重庆排污权交易活跃，频繁交易保障了效率

目前，重庆市排污权交易呈现出交易频次多、价格稳、交易活跃的特点。这在西南乃至全国，重庆排污权交易的活跃程度都是可圈可点的。

截至目前，重庆市累计开展排污权交易356次，成交金额3683.23万元。其中二氧化硫排放权交易107次，成交量2766吨；化学需氧量排放权交易301次，成交量1646吨。目前，重庆市每月都有二十多笔交易进行，排污权交易市场十分活跃。笔者曾走访多家污染源企业。对于主动减排、出让排污权，重庆的污染源企业态度积极、认识全面。究其原因，重庆在试点排污权交易之前，大规模的持续宣传起到了重要作用。

排污权交易活跃、频繁，在一定程度上反映了环境资源配置的效率。效率体现在环境指标上，近年来重庆环境质量得到较大改善，2012年重庆“蓝天目标”提前完成，主城区22条次级河流全部达标或满足水域功能要求。

1.3 曾经的老工业城市，不同的排污权交易之路

排污权交易因地而异、因时而异。作为曾经的老工业城市、重排污城市，重庆的排污权交易启动方式，不同于浙江等沿海地区，而是首先从二级市场开始。

目前，重庆市排污权交易在实施对象和范围、排污指标储备、管理体系、组织平台、交易模式、竞价方式等方面形成了自身鲜明的特点，政策框架初具雏形，市场定价机制初步形成，规范的排污权二级市场初步建立，基本上实现了工业项目新增排污指标由行政无偿分配向通过货币交易有偿获取方式的转变。

2011年10月，重庆市开始启动二氧化硫排放权有偿使用试点工作。在主城区排放二氧化硫的工业企业中全面征收二氧化硫排放权有偿使用费，逐步建立排污权交易的一级市场。

2 影响排污权交易效率的制约因素

2.1 区域发展的不均衡性

重庆作为中国第4个直辖市，下辖38个区县，经济社会发展存在一定的不均衡性。在这个不均衡性影响下，不同区域的污染企业，即便是同类污染企业，对于企业生产成本、环境资源配置成本的考量都是不一样的。而重庆的幅员面积，交通问题，使得不同区域的每个排污企业的信息渠道和信息更新程度不一样。

按照目前的规划，重庆的未来经济蓝图是建设“一圈两翼”，即以主城为核心的一小时经济圈，以万州为中心的渝东北翼和以黔江为中心的渝东南翼。即便是到2020年，“一圈两翼”基本形成，现实的区域发展差距依然存在，对排污权交易的效率影响依然存在。

2.2 初始排污权无偿获得对新建企业不公

重庆市排污权交易首先从二级市场开始，回避了浙江等沿海地区出现的初始权配置矛盾——初始权的界定对于排污权交易的效率会产生十分重要的作用，不同的权利鉴定会导致不同的资源配置效率。虽然回避了矛盾，但是，这对于新建排污企业来说，是相对不公平的。

重庆作为老工业城市转型而来的新城市，产业结构相对复杂。老企业的排污权是无偿获得，甚至可以变卖，获得利益。新建企业却必须购买，相应提高成本，利润摊薄，显然是不公平的。在污染物排放权利过程中，不同的权利界定和分配，会带来不同的环境资源配置效率。

2.3 排污监管不力将影响排污权交易的效率

作为企业个体，在趋利的心态下，对排污权交易只会往最有利于自身的方向去推动。排污企业是一个追求利益最大化的行为主体，如果缺乏行之有效的监督，排污企业就会通过各种手段，如随意编纂排污数据、隐藏排污口等来规避检查，这样企业的实际排污量就有可能超过购入的排污量，那么排污权交易制度取得的最终效果就会大打折扣。

2.4 交易对象的单一影响了排污权交易的效率

随着经济的发展，重庆的产业结构也在发展巨大的转变。过去，主要经济支撑是制造类企业，特别是大型制造类企业；现在，第三产业，特别是大型服务业、流通业企业集团，在经济中的比重越来越重。目前，重庆只将工业企业的二氧化硫和化学需氧量两项主要污染物，纳入了排污权交易范围。这对于“十二五”总量减排显然是不够的。

3 排污权交易效率提升的对策建议

3.1 统一政策，分级管理

针对重庆区域发展的不均衡性问题，为保障排污权交易的效率，可以考虑“统一政策、分级管理”的原则实施。

目前，重庆形成的是市环保局监督管理、重庆市排污权交易管理中心统筹协调、区县环保局具体实施、重庆联合产权交易所股份有限公司组织交易、企业自主参与的排污权交易市场化管理运行体系。

那么，在此体系下，建立环保、财政、税务、物价、法制等多个部门在排污权交易工作中相互协作和分级监督管理的机制，就成为保障效率的关键了，并且相应的财政、税务、物价等政策措施也应配合分级管理逐步出台。目前，重庆市已将开发排污权有偿使用和交易管理信息系统、排污权交易电子平台、探索排污权金融信贷机制、构建企业排污监管系统等工作提上了议事日程，这对于解决重庆排污权交易因区域发展差异带来的效率问题，意义重大。

3.2 有偿使用，适度补贴

新排污企业的进入会对排污权的需求增加，从而进一步促使排污权价格提升，因此，新进入的排污企业有可能更偏重于治理污染。在新进入的排污企业没有获得补偿来源时，排污权交易市场就可能给排污权卖方提供一个垄断市场的机会。当市场上存在排污权价格被某些垄断企业操纵时，管理者就要进行行政干预，或以经济手段的方式，通过适当的补偿鼓励新进入的排污企业去争取排污权，同时遏制市场势力的出现。

当然，排污权有偿使用是必然趋势。排污企业只有在缴纳排污权有偿使用费，购买初始排污权的基础上，才能在经济上确立环境资源的有价性，体现环境资源的稀缺性，体现环境资源配置效率［2］。

3.3 信息公开，加强监管

为有效地确保排污企业遵守相关的法律法规，有两个方式对排污企业进行有效的监督管理。首先，就是信息公开。信息公开有助于制度体系运行的透明化，利于舆论监督与问责。信息公开机制是整个排污权交易系统的督促力量，能够使排污权交易体系更加完善，提升环境资源配置效率。

其次，以污染源自动监控等环境监督管理手段为支撑。重庆市建立了比较完善的污染源自动监控及监测制度，全市已有300多家企业安装了污染源在线监控装置，为核定企业排污量提供了实施保障。排污权交易以污染源在线监控数据为依据，污染源台账更加清晰、更加严谨，能够准确计量企业污染物的排放，推动污染物减排的定量化和精细化管理。建议随着排污权交易的深入开展，重庆市应该升级污染源自动监控平台，建立企业排污权监控系统，推动排污权交易促进污染物总量减排，提高环境资源配置效率。