张 奥，高 丽，张 辉

(1.黑龙江省水利厅防汛抗旱保障中心，哈尔滨 150001;2.黑龙江省水利工程建设质量与安全监督中心站，哈尔滨 150040)

0 引言

防汛物资是抗洪抢险、防洪保安的重要基础，是确保人民群众生命财产安全的重要保障，是国家法律赋予各级政府必须履行的责任和义务。它与防洪工程、防守人力并称为抗洪抢险的三要素，是取得防汛抗洪胜利的重要举措[1]。

黑龙江省属于典型的季风性气候，春季干旱多风，夏季降水集中，秋季晴冷温差大，冬季严寒而漫长。从时间分布上看，年内降水集中，年际变化大。从地域分布上看，降水地域分布不均。

特定的地理位置和气候条件决定了我省是个水旱灾害频繁的省份。储备充足的防汛物资，做好应对突发洪涝灾害的准备，对我省经济社会发展有着极其重要的意义。

防汛物资是防汛抢险的重要物质条件。防汛物资储备是各级防汛部门物资储备单位的工作之一。确保防汛物资的足额储备与妥善管理，是防汛物资储备管理单位的重要职责。

通过收集各方面资料、深入基层走访、召开座谈会、调查摸底等方式的调查研究，我们认为由于各级领导重视，物资保障预案落实，管理措施得力，全省防汛物资工作在1998年松花江、嫩江流域大洪水，2003—2005年中小河流洪水等历次防汛抗灾斗争中均发挥了重要作用，为确保全省人民生命财产安全提供了可靠的物质保障。尽管如此，在调查中也发现了当前我省防汛物资管理工作中存在一些问题，值得研究思考。

1 全省防汛物资储备与管理工作的现状

根据国家水利部《关于批准发布＜防汛储备物资验收标准 ＞(SL297—2004)[2]和 ＜ 防汛物资储备定额编制规程 ＞(SL298-2004)的通知》[3](水国科[2004]123号)文件精神和规定，经测算，全省防汛物资定额储备量总价值为10.3亿元。

其中:省级防汛物资定额储备量总价值应为5.59亿元，经综合分析相近省份的储备额，发生流域性洪水时的实际消耗量、区域性、周期性，以及我省经济承受能力，确定省级防汛物资储备总量为1亿元。

1.1 全省防汛物资储备现状

截至目前，全省各级储备防汛物资总额为1.61亿元，共储备了3大类14项防汛物资。

其中:草袋7.7万条，麻袋10.1万条，编织袋1 458.2万条，土 工 布 (彩 条 布、无 纺 布)211.7万 m3，块石15万 m3，砂石料53.2万 m3，铅丝534.3 t，桩木6 855.2 m3，橡皮舟 203 只，抢险船只430艘，机动船45艘，救生衣2.1万件，救生圈500只，以及1 413万元的其它防汛物资。其中，省级16座防汛物资仓库储备总额2 568万元，13个地市及省森工系统和农垦系统储备了1.35亿元的防汛物资。

1.2 防汛物资仓库现状

据调查，全省共有防汛物资储备库79座，库房164间，库区面积13.9万 m2，库房面积2.7万m2。其中省级防汛物资储备库18座，库房28间，库区面积8.7万m2，库房面积1.6万m2。地市、县级防汛物资储备库61座，库房136间，库区面积5.2万m2，库房面积1.1万m2。

1.3 防汛物资管理现状

在防汛物资制度管理建设方面，在省防指统一要求部署下，目前各级防汛物资库先后制定实行了《防汛物资出入库审批制度》、《防汛物资采购制度》、《防汛物资报废制度》、《防汛物资检修制度》等10余项防汛物资管理制度，全省防汛物资管理制度体系基本形成。

在防汛物资资金投入方面，近5年来，全省防汛物资储备投入资金8 000万元。其中省级投入资金1 500万元;共投入维修建设资金360万元，其中省级220万元、铁力市100万元、鹤岗市40万元;全省只有省级哈尔滨中心库每年有6万元的仓库管理经费。

2 全省物资储备与管理工作存在的主要问题

2.1 法规制度不完整

黑龙江省实施《中华人民共和国防汛条例》[4]细则第十六条规定:“各级防汛指挥部应当储备一定数量的防汛抢险物资，由商业、供销、物资部门代储的，由委托单位支付适当的保管费。

受洪水威胁的单位和群众应当储备一定的防汛抢险物料。在汛前，市、县(区)、乡(镇)人民政府可以指定有关部门，从受益单位和个人中筹集一定数量的防汛抢险物料，也可组织所管辖范围内各部门、单位和个人捐献防汛抢险物资，统一保管使用。

对防汛物资和器材应当严格管理，不得挪用。防汛抢险所需的主要物资，由计划主管部门在年度计划中予以安排。”这是对我省防汛物资储备的总体规定，但没有明确各级物资定额储备数量、储备标准、储备质量、储备资金等要求，只是在防汛工作紧张时，通过行政手段来保证物资供应，缺乏长效保障机制。

1999年省财政厅、水利厅联合下发《黑龙江省防汛物资储备管理办法》[5]，经多年执行，对防汛物资管理起到了较好的作用，但随着时间推移和国家要求提高，有些条款已不适合我省实际。

同时，各级对防汛物资储备的规定主要散见于各级防汛应急预案中，对应急物资储备的规定比较零散，法律制度效力比较低。

2.2 储备机制不完善

1)防汛物资储量不足品种不全。根据2004年国家防总颁发的《防汛物资储备定额标准》[6]要求测算，全省现有储备物资数量与定额储备的平均占有率只达14.9%，应储数与实储数之间的缺额达到8.39亿元，定额要求的3大类16个品种无一足额。省级防汛物资储备2568万元，只占应储额的26.7%，其中砂石料、大绳、桩木、电缆线等品种省级储备数为零。

在13个地市中，物资储备数量平均只有15.8%，最多的伊春市只占应储定额数量的39.2%，最少的齐齐哈尔市只占4.5%，县级储备情况更差。同时，省、市、县库存物资品种大多为传统老三项，亟需增加一些科技含量高的新材料、新设备，以提高保障能力。

2)物资储备布局不尽合理。由于缺乏统一规划，我省防汛物资储备设施不足，布局不尽合理，不能满足快速、高效调运要求。

2.3 资金保障不到位

1999年省财政厅、水利厅联合下发《黑龙江省防汛物资储备管理办法》，经多年执行，对防汛物资管理起到了较好的作用，但随着时间推移和国家要求提高，有些条款已不适合我省实际。

目前，我省没有设立防汛物资储备、物资管理和储备库建设维修等专项资金，大部分市、县两级防汛部门没有把防汛物资储备、物资管理和储备库建设维修纳入正常的财政预算，无法保证防汛物资的及时补充、更新和正常养护。

有些地方只是在汛情来临时，拿出少量资金或者在社会上征集一些物资用于防汛或应付上级检查，导致防汛物资储备量低，物资品种单一，无法保证抢险工作的有效开展。

同时，应急物资储备补偿机制也不够完善。由于资金补偿机制不完善，一些物资代储的企业经常会因政策性降价、补贴款标准过低等原因而承受经济损失，影响了储备企业开展代储工作的积极性。

2.4 管理机构不健全

主要体现在“三无”上，即无专门的防汛物资管理机构，无专门的管理人员，无专业的设备养护、维修技术人员，各级物资储备只是通过雇佣临时人员进行看护。

通过此次调研，我们了解到:各级防汛物资的主管部门是各级防汛办，但多年来由于没有专职人员从事这项管理工作，往往停留于应急上，工作重点侧重汛期调运，汛前虽对全省防汛物资工作有检查，但不够系统和深入，存在行业管理缺位现象。

可灵活调动的物资大都集中在省级储备，虽说这几年防汛物资保障任务都完成得很好，但毕竟是依赖临时动员的成分多，稳定的可持续发展的能力和动力明显不足。

2.5 仓储管理不科学

2.5.1 防汛物资储备体系不完整

由于欠缺完整的应急物资储备体系，全省防汛物资的仓储管理的科学水平有待提高，主要体现在仓储物资欠缺动态管理，防汛物资储备缺乏监测网络，仓储网络化、自动化、信息化、机械化程度有待提高。

2.5.2 仓储建设标准低

大部分储备库是在20世纪60—70年代的建筑基础上改、扩建的，建设标准低，部分库房年久失修，损毁严重，有的已成危房险房，严重地影响防汛物资的保管、无法保证防汛物资的安全、不符合防汛物资储备的要求，缩短了防汛物资的使用寿命，更不利于在紧急时候物资横向调度。

还有52个县(市)级仓库不是专门存储防汛物资的，防汛物资与其它杂物混放兼用，更有甚者防汛物资库与车库同用，安全隐患多。

2.5.3 装卸设备缺少

全省所有的仓库中装卸机械只有8台叉车，缺少必要的装卸作业机械，以及配置挖掘机、装载机和自卸汽车等机工具，不能很好满足防汛抢险救灾高效、快速要求。

3 加强全省物资储备与管理工作的建议

我省水利工程建设虽然取得了令人瞩目的成绩，对水患灾害的控制取得一定的效果，但是特殊的地理位置和气候特点决定了黑龙江始终是个水旱灾害频发的省份，目前仍存在一定数量的险工险段和病险水库，防汛物资保障是任何时候都不可松懈的。

特别是我省经济社会发展近几年步伐明显加快，经济规模发展到一定水平，防汛工作也就更加容不得半点差错，责任重于泰山，防汛是政府工作重要的一项内容。

3.1 构建完整的法律制度体系，用法律制度规范保障防汛物资储备和管理

3.1.1 建立分工明确的储备物资法律制度体系

按照《中华人民共和国防洪法》[7]、《中华人民共和国防汛条例》，根据我省防汛工作的实际情况，由省政府制定专门的文件对各级政府和各个部门的防汛物资储备职责作出明确规定。

在纵向上建立分级管理储备体系:

1)省一级主要储备规模大、价值高、技术先进的物资及装备。

2)市一级主要储备规模较大、价值较高、技术较先进的物资及装备。

3)县一级主要储备常用的、基本的物资及装备。在横向上，根据各部门自职能，对各单位具体的储备任务进行具体分工。

同时，各市、县也要根据实际制定规章或政府规范性文件，明确本地区有关部门的职责和防汛物资储备的具体要求。

3.1.2 建立完善应急物资储备预案体系

加强有关专业应急物资储备、监测、预警、调配预案的制定工作，扩大预案的覆盖面，做好储备物资预案的演练和宣传，增强预案的可行性和可操作性，提高人们对预案的认识和认可度。

3.1.3 实行防汛物资储备工作行政首长负责制度、行政问责和追究制度

各级政府和防汛部门领导应进一步提高认识，按照防汛工作地方政府行政首长负责制的规定，确定防汛物资储备工作负责人，各级行政首长负责人切实把防汛物资储备工作重视起来，负起责任，认真抓好本辖区防汛物资储备管理工作。

3.2 加强专业机构建设力度，配备专职管理人员和专业养护维修技术人员

1)加强组织机构建设，尽快建立省、市两级防汛物资管理机构，省市县三级增加管理人员和专业技术人员岗位，建议争取相关部门的理解和支持，将防汛物资管理机构列为公益型事业单位，由财政拨付事业经费。

2)做好现有物资管理人员队伍建设，通过开展业务培训、技术比武、实战练兵，以及从社会上招录具有一定技能的专业人员等措施，努力提高物质管理人员的专业素质，对常规防汛物资加强管理，对机械设备进行专业维修、养护管理，确保各类物资能随时投入抗洪抢险战斗中。

3.3 加强各级防汛物资仓库的建设，建高标准物资仓库

经初步测算，我省大部分储备库面积、设施不能满足物资储备的需要，应重新合理布局，进行改建扩建。建议财政部门应把把防汛物资仓库维修、改建、扩建、新建纳入计划，安排预算内资金，尽快加以解决。

根据防汛任务和辐射范围，分别测算出省级各物资仓库应储备品种、数量和仓储面积。对现有物资仓库以维修为主，改建、扩建、新建为辅，并本着先松嫩干流，后其它河流的原则进行维修、改建等工作。

3.4 构建充分的资金保障体系，将防汛物资购置、管理、经费储备库建设维修纳入年度财政预算

3.4.1 落实应急储备资金

由省财政厅、水利厅重新修订《黑龙江省防汛物资储备管理办法》，重点明确防汛物资储备、物资管理和储备库建设维修等专项资金，特别是要按照财政部、水利部《关于印发＜中央级防汛物资管理办法＞的通知》(财农[2004]241号)[8]中规定“储备管理费的使用范围为仓库折旧费、占用费、物资保险费、物资维护保养费和人工费等。

防汛物资的年储备管理费由中央财政按照储备物资价值的8%计算”。建议省财政在每年的预算内，按照储备物资价值的8%，安排防汛物资管理经费。

3.4.2 建立合理动态核算补偿制度

对在紧急防汛期，临时征调、征集社会救灾物资，在应急抢险救援工作结束后，按照当时市场价值进行评估，及时向有关单位和个人补偿征集、征调物资带来的损失，鼓励和调动社会参与防汛物资储备积极性。

3.4.3 引入协议价格机制

即由政府出面组织承储企业与相关企业、部门协调，提前商议好各种物资的价格，签订价格协议，做好价格储备工作，以便在发生防汛抢险救灾事件时仍商议协议价格购买。

3.5 构建现代的仓储技术体系，满足救灾行动快速、高效调运的要求

现代仓储技术要求引入现代物流的方法、理念来管理防汛物资的仓储，具体包括:

3.5.1 实现仓储管理自动化

通过引入计算机操作管理系统，加强储备物资的数据库管理，实现仓储管理自动化和动态化。

3.5.2 实现仓储管理信息化

加强储备物资的数据管理，建立以全省16座防汛物资库为基础，全省各级防汛储备物资为内容，计算机联网为平台的防汛物资管理调度系统。

初步实现全部省级防汛物资的管理、调度进行数据化、网络化、实时化、信息化，在发生汛情险情时，能保证在最短时间、最短距离、最快的速度，调拨适用数量种类的物资到位，逐步构建统一标准、统一调度全省防汛物资管理调度系统，最大限度发挥防汛物资抗洪救灾效用。

3.5.3 实现仓储管理机械化

提高装卸搬运能力，增加购置装卸作业机械，配置挖掘机、装载机和自卸汽车等机工具，实现仓储作业机械化。

3.6 研究探索防汛物资储备新形式，尽早完成各级物资储备定额

要调动社会力量共同参与防汛物资储备，通过立法强制、政府规制、行政合同、财政补贴、贴息贷款、税收优惠等多种措施，形成政府、社会组织与相关企业的防汛物资储备模式。具体包括:

3.6.1 构建多元化的储备主体制度

根据防汛物资的储存特点和市场供应情况，实现社会储备与专业储备相结合，政府储备要与商业储备相结合，实物储备与生产能力、生产技术储备相结合的“三结合”。同时制定代储企业的准入制度，保证代储企业的质量。

3.6.2 建立合理规划、科学布局的省、市、县三级防汛物资储备仓库

根据防汛物资储备主体的特点、分布等情况，统筹规划应急处置所需物料、抢险器材、救生设备，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。

3.6.3 针对我省防汛抢险任务重和防汛物资储备不足的实际情况，建议省财政安排专项资金，完成总价值1亿元的物资储备量制

各级政府也应安排专项资金，尽快完成本级政府防汛物资定额储备量。在物资储备方式上，鹤岗市有很好的经验可以参考。

鹤岗市在保障市县(区)两级物资储备数量的同时，委托市粮食局、林业局、鹤矿集团、国土资源管理局和53家五金商店代储了编织袋、铁线、木杆、铁锹等防汛专用物资，不但不收代储费，而且保证了发生险情时物资能够及时、足量到位，避免了防汛物资长期储备的折旧损耗。

同时，还广泛调动了人大代表和政协委员的积极性，充分利用民营企业的社会效益，鼓励他们多为防汛工作做贡献，几年来，组织动员仁和米业、东方油脂、泰胜钢厂等10余家民营企业在不收代储费用的基础上，共储备防汛编织袋20万条、木杆200 m3、铁线20 t、金属网1万m2，为防汛物资储备工作提供了新思路。

[1] 谢尚文，防汛物资储备仓库管理现代化探析[J].黑龙江水利科技，2011，39(1):189.

[2] 中华人民共和国水利部.SL297—2004防汛储备物资验收标准[S].北京:中华人民共和国水利部，2004.

[3] 中华人民共和国水利部.SL298—2004防汛物资储备定额编制规程[S].北京:中华人民共和国水利部，2004.

[4] 黑龙江省人民政府、黑龙江省实施《中华人民共和国防汛条例》细则[S].哈尔滨:黑龙江省人民政府，1992.

[5] 黑龙江省财政厅，黑龙江省水利厅，黑龙江省防汛物资储备管理办法[S].哈尔滨:黑龙江省财政厅，黑龙江省水利厅，1999.