□刘树云

（通联：四川省泸县农业局 646100）

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权流转给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，它是实现农业规模化、集约化、现代化经营的基础。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中明确提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、托管、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。近年来，泸县农村土地流转正在加快，促进了现代农业发展。笔者对农村土地承包经营权流转现状进行了调研，对存在问题进行了分析，对规范流转、促进发展提出了相应的对策建议，旨在通过规范流转，助农增收。

一、泸县农村土地流转现状

2012年开始，对泸县福集、兆雅、得胜、方洞、加明、玄滩等14个镇的土地流转的情况进行认真调查，从调查情况看，目前农村土地的流转有以下几种类型：

1.劳务输出，转包土地 泸县是劳务输出大县，常年务工经商的农民达到30万人以上。农村劳动力的输出，一方面为增加农民收入，提高人民生活水平作出了巨大的贡献；另一方面也给泸县现代农业的发展带来了挑战和机遇。挑战方面，劳动力的输出造成泸县农业生产劳动力缺失，部分耕地无人可种，粮食生产面临威胁。同时劳动力的缺失，也给农村土地流转奠定了流转的机遇，其流转的主要形式是转包土地。如兆雅镇共有农业人口38452人，其中18670人外出务工经商，每年外出劳务收入达9800多万元。该区域土地流转率达到39%，农户间土地流转率达42%。上述区域外出打工的农民大都采取转包土地的形式，将其承包的耕地自愿转包给留村务农的农户，土地经营规模逐渐扩大，并向种田能手转移。转包后，原土地承包关系不变，由原承包户继续承担承包合同规定的权利和义务。

2.招商引资，租赁土地 引进外来投资，建立公司或合作社等经济组织，利用外来资金，盘活了土地资源。如兆雅镇在近两年共引进外资8000多万元，租赁土地4000多亩发展花卉苗木，创办兆丰花木专业合作社等专合组织，吸纳剩余劳力3000多人，花卉苗木年销售收入9000多万元，占全镇农村经济总收入的30%；潮河镇后湾村128户农民通过租赁方式，开发承包500多亩荒山，用于发展优质龙眼，既增加了农民收入，又壮大了农村集体经济。这两例均采用租赁土地形式来实现流转。

3.建立园区，流转土地 通过政府引导，建立规模化生产农业科技示范园，实施规模化、标准化、集约化的现代农业经营方式。如得胜镇通过引导开发，建立了1个较大规模的生态蔬菜科技园，流转农民承包地1000多亩，已投资2000多万元，吸收农村劳动力500余人。示范园区的建成将彻底改变泸县这个百万人口大县无蔬菜基地的历史，将示范带动农业结构调整，通过集中规模流转发展现代农业，促进农民增收。

4.集中连片，互换土地 调查中发现，部分农民经营的土地分布较宽，地块零散，不易管理和经营。为此，农民间通过自愿协商，采取基本等质等量、互惠互利的原则，达成协议，相互串换地块，使零散的土地基本达到集中统一，逐步实现集中经营、区域种植，提高了土地的利用率和土地的产出率。

从上述土地流转类型来看，大体可以分为两种方式：一是自愿转包。调查中发现大部分外出打工经商的农民都会根据季节不同寻找承包方，自行协商，在本集体经济组织内部自我转包，一般时间不超过1年；二是政策引导。政府通过按规定优惠政策，提供各种信息及配套服务，引导农民采取自愿的流转土地，即协议流转。双方通过村组同意，本着平等互利原则，按正常程序采用转包、租赁、入股、互换、托管等土地流转形式签订合同，确立双方权利与义务。

二、土地流转中存在的问题

目前，农村集体土地的流转正在起步，并向良好的方向发展。但从调查的情况分析，还存在一些问题和阻碍土地流转的因素：

1.发展滞后，机制不完善 农村经济迅速发展，农村城市化、工业化进程加快，农村二、三产业发展是农村剩余劳动力转移的必要条件，也是农村集体土地大量流转的前提。但从目前我县农村实际情况看，由于受经济条件的影响，农村经济的发展速度和农村城市化、工业化进程迟缓，农村二、三产业还不发达。在这种情况下，土地仍然是农民赖以生存、不可脱离的最基本的生产生活资料。为此，多数农民只能采取简单的再生产兼外出打工的方法，解决暂时劳动力短期过剩的问题，这就严重制约和阻碍了农村集体土地向规模化经营的方向发展，农村土地就无法向种田能手集中，就无法实行适度规模经营，提高农用土地的产出率。

2.信息不畅，增收无门路 农村信息不畅通，转产致富缺门路，也是阻碍农村经济发展、促进土地流转、发展优质高效农业的一大障碍。地域广、交通不便是目前农村的一个特征，这就导致农民无法及时准确地收集致富的信息，发展其他产业，特别是二、三产业。为此，多数农民只好围绕有限的土地，进行简单、粗放的农业生产，农用土地的利用率和产出率仍保持在较低的水平上，严重制约了农村集体土地的流转。

3.科技水平低，组织不健全 农民科技水平较低、无技术、缺资金也是阻碍农村集体土地流转的一个重要因素。大多数农民无发展其他产业的门路，即使有了门路也由于自身的文化水平低，不懂技术而无法发展农业以外的其他产业，导致农村剩余劳动力只能外出打工，离乡不离土，土地流转只是短期行为，无法发展优质高效农业和二、三产业。此外，个别农民虽然有了门路、技术，但由于资金短缺，同样无法发展。农村服务组织不健全，服务功能不完备，产前、产中、产后服务不完善，也影响了农村各产业的均衡发展。

4.期限较短，发展受限制 据调查，目前大部分乡镇土地流转都是由于季节性外出打工、经商等时间决定，一般不超过1年，很少有超过两年的。由于转包期限过短，势必造成转入户在生产上的短期行为。如急功近利，搞掠夺式经营等，耕地越来越瘠薄，水利设施越来越陈旧，导致生态环境遭到一定程度的破坏，不利于农业生产的长期发展。

5.弱化手续，程序不规范 目前大部分土地流转多为农民自发形成，双方有时为了方便，而不遵循一定的程序及履行必要的手续来规定流转双方的权利与义务，有时就利用“口头协议”进行私下流转，造成土地承包关系的混乱，土地流转无序进行，并且常常引发纠纷，成为农村土地承包矛盾纠纷的突出问题。

三、规模流转应采取的措施

1.制定优惠政策，积极引导流转政府部门可以根据国家土地有关的政策、法规，积极制定出促进土地流转，促进规模经营的优惠政策，鼓励土地流转规模，引导土地流转方向，使土地向种田能手转移，以实现适度规模经营，提高土地的利用率和生产率。

2.发展二、三产业，转移剩余劳力大力发展小城镇建设，拉动当地的一些产业结构调整，同时还鼓励农民进城经商，在流通领域中获得收益，通过比价效应，可以带动更多有能力的农民从土地中走出来，从事其他产业，促进农村剩余劳动力的转移。另外，各镇可以根据自己当地的实际情况，充分利用自然资源，招商引资、土地入股或转让承包等多种形式发展二、三产业，吸收当地大量的农村剩余劳动力，使这部分劳动力从自家的土地中解放出来，既可以增加就业劳动力的人均收入，同时也可以增加土地流转的规模，促进规模经营，促进引进企业的经济效益，实现高效农业。

3.采取有效措施，提高农民素质政府部门可以组织技术人员对农民进行农业技术培训，组织学习参观，让农民走出去开拓视野，提高农民自身的素质。要广开思路，收集致富信息，掌握致富技术，广开致富门路，不仅可以促进农业发展，还能使大部分劳动力得以转移。

4.开展确权登记，奠定流转基础2012～2013年，泸县开展包括农村土地承包经营权在内的农村产权的确权登记。农村土地承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。开展农村土地承包经营权确权登记就是要建立起归属清晰保护严格、流转顺畅的农村产权制度。它是健全社会主义市场经济体制的必然要求，是巩固农村基本经营制度的客观需要，是维护农民土地承包合法权益的根本要求，是解决农村土地承包现实问题的紧迫需要。目前，泸县农村产权制度改革试点工作正在福集镇顺利开展，2013年将在全县铺开。泸县农村土地承包经营权一旦确权登记完成，将为今后泸县规模土地流转奠定更为坚实的基础。

5.规范流转行为，依法促进流转要建立健全土地流转的监督、管理机制和服务体系，严格合同手续，规范制度，依照有关法律、法规和政策，使土地流转走上法制化、规范化、科学管理轨道。在土地流转过程中要坚持五大原则：一是集体土地所有权不变的原则。土地流转无论是哪种类型，其土地原始所有权的性质保持不变；二是要坚持自愿的原则。土地流转必须尊重农民意愿，采取自愿，绝不能行政命令来强制执行；三是效益原则。土地流转必需有利于当地经济的发展、当地农民的增收、当地环境改善等；四是公平原则。土地流转必须坚持公平原则，要正确处理国家、集体及农户之间的利益关于；五是要坚持市场机制与宏观管理相结合的原则。

6.健全各种机制，提高市场化程度

土地流转是一种经济活动行为，应当按照市场化要求，建立健全各种机制；一要建立健全服务机制。县区应建立土地流转服务大厅或农业产权交易服务中心，利用电脑联网搭建信息交流平台，负责农村产权流转服务，相关政策宣传、供求信息的发布传输、推介经营项目、签订流转合同、调处各种纠纷，并指导中介服务组织开展工作，同时发挥县级土地仲裁机构的作用，依法依规及时化解在土地流转中出现的纠纷和矛盾；二要建立价格指导机制。县级应根据不同产业、不同片区制定土地流转的指导价格，作为供求双方的谈判依据，具体价格要由转受双方协商确定，政府只能指导不能包办；三要建立和完善相应的社会保障机制。逐步建立医疗卫生、最低生活保障和养老等方面的社会保障机制，弱化农民对土地的依赖性，为广大土地流转者解除后顾之忧，从而使农村土地流转得以顺利进行。