马福君，方守湖

(浙江水利水电学院，浙江 杭州 310018)

水利工程是重要的民生设施.浙江有着悠久的治水历史，史传大禹治水“大会诸候于会稽”，绍兴市建有的“大禹陵”，已成为治水历史、治水精神的光辉见证.建国以来，全省人民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在防洪治涝、农业灌溉、城乡供水等方面，投入了巨大的人力物力，先后建成水库3500多座，山塘(1～10万m2)近2万座，为保障防洪安全、提高粮食生产能力，发挥了重要作用.进入21世纪以来，随着社会经济发展水平和人民群众物质文化需求的进一步提高，对浙江省水利事业的发展提出了更高的要求，目前正实现从“工程水利”向“资源水利”、“民生水利”、“生态水利”的转变.浙江省先后实施“千库保安工程”、“千万农民饮用水工程”等项目，使浙江省水利面貌发生了翻天覆地的变化.无论是在古代还是在当今，浙江水利始终给我国经济与社会产生了较大的影响.十二五期间，浙江作为全国水利改革试点省，正在全面推进“加快水利工程建设和管理体制改革”、“建立健全基层水利服务体系”等两项改革.力争到2013年底，基本建成制度健全、集约高效、市场规范、监管全面、责任落实的水利工程建设管理体系;建立权责明确、管理长效、经费落实、运转高效的水利工程运行管理机制;完善职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系.

1 山塘管护的基本现状

山塘承担着农业灌溉、农民饮水、农村环境、农居消防等综合功能，是山区农民赖以生存的基础.全省现有1～10万m2山塘总数为2万余座，主要分布在金华、杭州、绍兴、衢州等地，湖州、温州、舟山相对较少，嘉兴市基本无山塘分布.从坝型方面看，绝大多数山塘为土石坝，占总数的97.85%，其余为砌石坝、混凝土坝等.绝大多数山塘的功能仍以灌溉为主，占总数的88.89%，其余为饮用水、养殖等.多数山塘建成于20世纪五、六十年代，建成年份早于1970年(含建国前)的有1.2万余座，占总数的2/3.从管理方面看，由于多数山塘位于山区，受农村集体经济薄弱、农业经济效益相对较低等因素影响，山塘的运行管理一直以来未能受到充分重视，功能无法得到充分发挥;长期以来，由于含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”观念，工程产权不明晰，维护管理责任主体不落实，导致工程管理缺失，不仅缩短了工程使用寿命，并且造成山塘水库出险、堤防坍塌、河流淤塞、渠道渗漏、闸站盗损、饮用水设施瘫痪等问题.

目前，浙江省山塘管护主要由乡镇、村委会来负责实施，技术力量薄弱.管护人员主要由所在村村民担任，存在着年龄偏大，素质整体偏低，管理意识差，专业技术能力弱现象，严重阻碍了农村小型水利工程的管理水平提高［1］;近几年，浙江省的经济得到较好的发展，县级财政状况运行平稳，但对小型水利工程特别是对山塘的管护经费投入不足等问题十分突出.浙江省山塘的现状可概括为“一弱二多一少”，即:管理弱、数量多、隐患多、投入少.山塘因为责任主体不清而管理缺失，因为地处农村而被轻视，因为“小”而被忽视，因为“多”而没有精力顾及，山塘管理成为当前浙江省防汛抗台和新农村建设的薄弱环节.

2 山塘的管护模式及分析

山塘建后的运行管护是巩固山塘建设成果，提高山塘建设投资效益的重要措施，是山塘建设管理工作中的重要组成部分.目前浙江省山塘存在的主要问题，很大程度上与管护机制尚未健全息息相关，而关键在于山塘的管护主体责任不明确，有人用、无人管的现象相当普遍，就当前浙江省山塘的管护模式有以下几种.

2.1 由县(市、区)水行政主管部门统一管理

县(市、区)水行政主管部门下设区域或流域水利站，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，即山塘管护的人、财、物由水行政主管部门统一管理.其优点在于能够充分保证用于水利的各种资源的统一配置，防止水利资源资产的流失，也可以充分调动乡镇政府发展水利事业的积极性和主动性，另外还可以使山塘管护标准基本统一，管护人员更专业，管护技术力量较强，专业化程度较高，经费可以得到基本保障;其缺点在于管护、使用主体不一致，容易造成主体责任不明确，增大了管护难度.这类方式不适合于山塘数量多、分布广的地区.

2.2 由乡镇(街道)具体管理

乡镇政府(街道办事处)负责本行政区域内所有山塘，实行行政首长负责制，下设乡镇水利站，主要负责抗旱、防汛、除涝、堤防维修加固养护、农田灌溉、农田基本建设和山区小流域治理等水利水土管理工作，县(市、区)水行政主管部门主要负责业务指导.其优点在于主体责任明确，而且充分发挥了县(市、区)水行政主管部门职能的延伸作用，乡镇水利员能够立足于水利，扎根于农村，工作在一线，直接与农民打交道，担负起本区域小农田水利工程的建后管护;其缺点在于管理体制不顺，水利站在行政上受当地乡镇政府领导，水行政主管部门只是在技术上作业务指导，建设和整治与管护主体不一致，容易造成管理脱节，另外技术力量薄弱，管护人员专业技术素养等问题较为突出.

2.3 由所在辖区村委会直接负责

山塘所在村委会负责村域范围内的山塘管护工作，乡镇承担山塘管护的监督工作，水行政主管部门提供技术上的业务指导.山塘实行承包管护，本着“谁受益，谁负责”［2］、“以山塘养山塘”的原则，走自我积累，自我完善的道路，由受益农户、村组集体或联户组建用水户协会，负责受益范围内的山塘管护工作，管护人员由本人申请或群众推荐，村委会初审，报乡镇政府审定并报县级水行政主管部门备案.其优点在于山塘的管护直接与当地村民利益挂钩，提高管护人员的积极性;缺点在于管护标准不一致，管护人员素质整体偏低，专业技术力量薄弱，管护经费投入不足，造成许多山塘被非法侵占，或有人用、无人管的现象频发.这类方式主要存在于区域山塘数量众多的地区.

3 主要对策与建议

山塘作为当前农村小型水利工程的管护难点，各地必须积极探索适合本地特点的管理模式，在体制机制上大胆创新.

(1)山塘管理要树立公益性理念

山塘的开发利用价值虽然低，但放任不管是各地普遍不认同的看法，因此，政府水行政主管部门应加强责任意识，提供公益性服务，重视条件保障，实施公益性管理，理清各主体间的关系，保持公益设施投入的持续性.同时，主动探索管理体制机制，主动引入和培育市场行为.

(2)强化山塘管护人员的技术培训

要实现从“工程水利”向“资源水利”、“民生水利”、“生态水利”的转变，加快推进我省水利改革试点，首先要加强基础水利工作队伍建设，加强对乡镇、村两级基层水利人员的业务培训，县级水行政主管部门要每年制定培训计划，分期分批开展培训，确保每位管护人员至少有一次以上的培训机会，加强应急能力的预演，进一步规范和加强我省山塘管护工作，提高山塘管护人员的综合素质.同时，县级水行政主管部门重视规范从业人员的资格条件，尽快实现持证上岗.

(3)实行区域化集中管理的模式

随着基层水利服务体系改革的不断推进，应在“条块结合、以条为主”管理体制的基础上，积极探索“以大带小、小小联合”区域化集中管理的模式.按照位置就近原则，将一部分临近小型及以上水库的山塘由水库管理单位负责管理;按照区域或流域设立水利站，将量多、面广的山塘分别由不同的区域或流域水利站集中管理，逐步推进山塘规范化、专业化管理.同时全面落实乡镇(街道)山塘管护主体，健全工程管护规章制度，明确安全管理和运行管理责任，配备必要的专职管护人员，建立山塘的长效管护机制.

(4)培育水利工程物业服务市场

在探索实行区域化集中管理的同时，积极培育水利工程物业服务市场，完善水利工程维修养护资质，组建小型水利工程管护单位，实行公开招投标的方式，将山塘的检查观测和维修养护工作委托给有水利工程管护资质的管护单位.由乡镇政府每年与专业管护单位签订服务合同，约定双方的责任、权利和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核估算、兑现办法等事项，在年末经县水行政主管部门与乡镇政府统一评估后，按照得分情况进行经费兑现，逐步推进社会化、物业化、专业化管理.

(5)加大资金投入，强化政策保障

山塘属于基本的公共设施，应该发挥政府的统筹协调作用，加大对山塘运行维护的资金补助力度，充分发挥政府的主导作用，建立健全公共财政对农田水利投入的稳定增长机制，积极引导社会各类资金和力量投入水利建设［3］.山塘管护经费必须纳入县级财政年度正常预算.同时，切实落实中央有关土地出让收益中提取10%定向用于农田水利建设的政策，严格执行浙江省明确的新增建设用地土地有偿使用费中用于农田水利建设和保护支出不低于20%的政策，明确农田水利专项资金使用范围，规范农田水利建设资金支出管理.通过社会有关部门来加强对水利投入的督查，确保增加投入的政策取得实效.

总之，通过政府重视、改革创新、政策保障，建立起山塘可持续发展的长效良性机制，确保浙江省小农田水利设施建得成、管得好、用得起、长受益，为全国的小型农田水利工程管理提供有效的管理模式示范.

［1］张世旭，李文晓，许凌云.探索小型农田水利管护机制新思路——基于湖北省51个乡镇组织的调查［J］.当代经济，2013(4):32－34.

［2］邢伟济，张瑞锋.浙江省文成县小型农田水利工程建后管护的问题与思考［J］.水利发展研究，2009(7):62 －64.

［3］吴加宁，吕天伟.小型农田水利建设主体及相关问题的探讨［J］.中国农村水利水电，2008(9):5 －7.