吴立群，章燃灵

（浙江省杭州市七格污水处理厂工程建设指挥部，浙江 杭州 310000）

1 引言

BOT项目一般指由政府赋予社会投资人或企业对某一项目的特许权，由其全权负责该项目的投资、融资、建设、经营与维护，政府少投入或者不投入，而通过转让特许权利来获得项目的建成并产生社会效益，特许期满后还可以收回项目。项目的投资人则借助特许权向设施的使用者收取适当的费用，由此来回收项目的投入并获取合理的回报。BOT项目往往涉及政府、项目投资人、项目承建人、项目运营人、项目担保人以及保险公司等多种角色的参与者，加之BOT项目通常又持续时间长（一般特许权期限为20～30年，施工建设期为4～8年），致使BOT项目比一般的工程项目面临更多更复杂的风险。因此，BOT项目参与者要有清醒的认识，对可能存在的风险进行鉴别、判断，从而进行合理的回避、分担、转移。本文以即将建设的杭州紫之隧道工程为例，侧重对项目开发建设期间可能出现的风险进行预判，并提出一些建议，促使紫之隧道工程的顺利实施。

2 紫之隧道工程存在诸多不确定的风险

BOT项目的风险，主要存在于项目的投融资、建设、经营和移交各阶段的不确定性，是潜在的危险因素。任何BOT项目都会有风险。采用BOT模式的紫之隧道工程也不例外。杭州紫之隧道工程位于杭州绕城高速与西湖风景区之间，属城市主干道，总体呈南北走向。工程南起之浦路，穿越龙坞、大清谷、西溪路、天目山路，北至紫金港路，总长约13.9km。工程总体按三隧两桥的布置方式，在梦坞和西溪路以南各设一段匝道，与之江路、西溪路对接。隧道为双向六车道，设计时速60km／h。项目需征地约8.8hm2，拆迁约1万 m2，工程总投资约45亿元。工程于2012年底开工，预计为48个月完工。隧道通车后，进出杭城的交通将便捷，南可连之江大桥、杭新景高速，北可接留祥路、杭长高速等；可极大地缩短城市西部与西南、南部的距离，到那时，从西溪、汽车西站至之江旅游度假区，仅需约15min。

紫之隧道工程与其他BOT项目一样，在整个建设过程中，既要面临外部多种不可抗力的威胁，也要面临来自工程建设中可能发生的各种意外造成的损失，这些风险是不以人的意志为转移并是难以完全避免和控制的，时刻威胁着工程建设的顺利进行。虽然紫之隧道项目面临多种风险，且是潜在的、未知的、不确定的，但这些风险也是可以识别的。因此，紫之隧道工程项目的意向投资人、建设者、经营者等其他参与者必须进行充分的调研与分析，认清该项目的风险有哪些，风险有多大。从紫之隧道工程开发建设的背景来看，该项目正处于宏观经济运行低谷期，利率、汇率波动敏感期，在四年的建设周期中容易受到通胀等大的经济环境影响；从工程所在的建设地址来看，处于西湖风景区边缘，穿越五云山、屏峰山山脉等，可能发生文物保护问题、环境保护问题，以及地质灾害问题；从工程的投资规模、设计要求来看，该项目是一个大型城市基础设施工程，其施工组织难度大、技术要求高、工程环境复杂。

3 应对BOT项目风险的两大措施

虽然BOT项目处处存在风险，但不同的情况可用不同的风险控制和管理方式来应对。在实践中，应对BOT项目风险的主要方式有两种：一种是分担，即事先约定不利情况发生时损失的分配方案；另一种是转移，即以一定的措施降低不利情况发生的概率。

3.1 风险分担

BOT项目成功与否的关键是风险的合理分担，按风险受理原则，将风险发生的不确定性减少到一个可接受的程度，再将剩余风险的承担责任分配给最适合承担的一方。即谁最能控制的风险，就由谁来承担。本文结合紫之隧道工程开发建设期间最容易发生的融资风险、完工风险进行分析、判断及应对。

3.1.1 合理分担融资风险

在BOT项目中，融资风险一般由投资人承担，而能否筹足所需资金就成为BOT项目成功的关键。在选择投资发起人时，应注重投资人自身的经济实力和良好的社会信誉，没有经济实力的风险对于BOT项目而言几乎就是纯风险。作为经济实力的参考指标，投资人的近期资产状况要好，即负债率要低于70%，净资产至少是项目投入资金的一倍以上，总资产要数倍于投入资金；同时，良好的信誉体现在信用等级要有AAA级，要有大型银行的授信或者对投资BOT项目的信贷承诺。除投资发起人募集的项目股本资金外，一般采用项目融资方式，如采用“建设贷款＋完工后再融资”或“过渡信贷＋再融资”方式筹集其余的资金。因此，筹足所需资金、完成融资闭合是BOT项目启动（特许合同生效）的前提条件。由于政府推行BOT模式其本意在于减少或者转移项目投资建设的风险。有鉴于此，社会投资人在有意投资BOT项目时，应最先考虑获得政府的支持，让政府拥有一定比例的股份，将有利于提高项目的资信，同时，再由政府提供一定比例的贷款担保，则更有利于促进融资闭合的实现。无论采用何种融资方式，为了应对项目开发建设期间的多变因素，如项目完工成本超支，一般应备有预备资金（备用股本和备用贷款）；当预备资金不足时，若要进一步融资，则融资难度远大于初始融资难度。例如，英法海底隧道项目，初始融资的50亿英镑由40家银行提供，当项目严重超支时，追加的40亿英镑由原有40家银行外加160家银行一起才筹足。在紫之隧道工程总投资45亿元的融资过程中，建议投资发起人由政府、社会投资人组成，按2∶8比例占股，股本金占项目总投资30%，计13.5亿元（政府出资2.7亿元，社会投资人出资9.8亿元）；其余资金采用“建设贷款＋完工后再贷款”方式募集，即发行专项信托基金或基础设施债券，资金占项目总投资50%，计22.5亿元，争取银团长期贷款占项目总投资20%，计9亿元。考虑到完工风险，设立预备资金，即备用股本（政府承担9000万元，社会投资人3.6亿元），另外再由政府和社会投资人承诺同比例的信用贷款担保，以备不时之需。至此，本项目可完成融资闭合。

当然，这是在理想状态下的融资模型，实际操作中，还得注意防范几种不确定性。一是未能如愿筹足所需资金，一般项目筹资最有可能在采取联合体投资时，其中一方因自身的净资产问题，无法按约支付项目股本金；或者采用银团联合贷款，其中部分银行因故爽约，无法按期提供贷款（造成筹资不足），此类风险可考虑政府增加投资比重或利用政府信用商请银行提供贷款支持。二是完工风险引起成本超支或工期延误，需要进一步融资。此类风险就需要动用前述的备用股本或备用贷款。三是再融资过程的不确定性，由于项目起始阶段，投资人、贷款人、担保人都是对项目看好的心态，乐意投入；若项目因故需要追加投入时，特别是贷款人、担保人都会对项目产生疑虑，表现出更加谨慎的态度，此时再融资的难度将远远大于初始融资，所以制订的再融资备用方案一定要全面考虑风险，并形成多种备选方案，在项目实施中及时修订完善方案。四是贷款利率的波动，由于BOT项目一般贷款额大，贷期长，利率的波动对项目的效益影响很大，针对此类风险，只能借助于一些分析工具对未来利率走势进行预判，从而选择固定利率或者浮动利率策略。尤其是从明年1月1日开始，央行将公布“中国基准利率”，这意味着未来存贷款利率的变动将更加频繁。而近期又频发降息预期，所以，在紫之隧道项目的利率选择策略时需要特别注意。

3.1.2 合理分担完工风险

完工风险是指能否在预算之内，按时完成项目并达到设计要求，完工风险主要体现在成本超支、工程延期、未达到规定的技术经济指标，同时也包括未能及时获得开工许可、环保风险、不良地质条件等。这些风险应由BOT投资人、工程承包人、政府分别承担。

在紫之隧道项目完工风险的应对中，考虑到本项目投资巨大（约45亿元），工期长（4年），地质条件复杂（穿越两座山体，局部地段属软弱破碎围岩地质），建设过程中发生上述风险的概率极大。因此，项目投资人应该根据完工风险的不同情况制定对策，进行风险合理分担。

（1）由政府承担的风险。如项目土地的可获得性，紫之隧道项目需征地约8.8hm2，拆迁约1万m2，若未解决土地所有权问题或拆迁遇到钉子户问题而不能按时将项目用地（土地）移交给项目投资人，则影响开工时间和完工时间，增加项目成本，甚至导致项目流产。此类工地移交风险应收政府承担更为合适。又如环保政策或标准的变更，因为政府有权制定环保政策和环保标准，在建设过程中，政策的变更可能使原设计不符合新的政策和标准，而此类变更非投资人所能控制，因此，也应政府承担为好。再如在实施过程中，发现历史文物，虽然是难以预见的风险，但文物归政府所有，是风险的受益者，故此，应由政府承担。建议在紫之隧道工程中，以完成工程环评、地质勘探，取得初步设计批复，再进行BOT方式招商，对投资人比较有利。

（2）由投资人与政府共同分担的风险。如无法获得或未能及时获得工程用地许可、规划许可等，或者超出预期并在苛刻条件下获得项目建设许可。此类风险由投资人与政府共同分担较好。再如遭受自然不可抗力（洪水、地震等），当不能通过保险来转移风险时，则视具体情况，由投资人与政府共同分担。

（3）由项目投资人与工程承包人承担的风险。如不良地质条件，紫之隧道项目有部分地段地质条件为软弱破碎围岩，节理发育，地下水位高等，项目开工后还可能发现难以意料的不良地质条件，此类风险工程承包人比政府更有能力承担；再如项目的成本超支、质量欠佳和工期延误，紫之隧道工程中有特大跨度的地下空间设计，其施工风险较大，成本超支可能性极大，此类风险理应由工程承包人控制。因此，按风险分担的顺序先由项目投资人承担，然后采用EPC合同转移给工程承包人。

（4）由工程承包人承担的风险，如可能出现恶劣的天气（每年7、8月份是杭州的台风季节，暴雨、台风很难避免）和制约施工的环境因素，以及建设过程中出现的不文明施工、安全隐患风险，此类风险由工程承包人承担更合适。当然，项目投资人应该在工程承发包期间做到明确提示。

3.2 风险转移

随着项目投资主体多元化以及工程建设安全意识的逐渐增加，在工程建设过程中运用专业的风险管理方式，转移工程中可能出现的各种风险，已成为工程投资方、建设方、经营方的共识，也是各方利益的需要。针对紫之隧道工程投资规模大、建设周期长、施工技术要求高、工程所处地质情况复杂等特点，在整个建设过程，既有可能面临着台风、洪水、火灾等不可抗力的威胁，也有可能面临来自工程建设中发生的各种意外造成的损失，这些风险是难以完全避免和控制的，通常威胁着工程建设的顺利进行。为此，建议采用国际上通用的做法，引入保险经纪人，并运用受控保险计划方式，制定本项目建设、运营期的综合保险方案。可以学习南京过江隧道工程方法，利用保险经纪人的保险专业技能，对项目的风险进行全面的评估，从增加保障、节约成本的角度出发，为项目量身定制合理的保险方案；同时将保险的计划、担保、索赔由保险经纪人操作，用最小成本换来最大限度建设期和运营期风险的转移保障。

4 结语

在BOT项目中，投资人几乎承担着项目全过程的所有工作，比一般工程面临更多风险。除了前面提及的融资风险、完工风险外，还会面临生产风险、市场风险、金融风险、政治风险等，每类风险都有自身特点，需要选择合适的风险对策。本文对紫之隧道工程开发建设期间的风险预判，只是一种可能方案，仅供项目意向投资人参考。由于BOT项目投资人存在个体差异，即使是同一个风险事件，对于不同投资人的后果有时也是不相同的，所以具体在某个项目，某个阶段，某种风险，也要具体分析，据实研判，制定符合项目目标的风险应对策略，使得防范风险的措施更为有效，风险分配更为合理，从而实现多赢。

［1］刘先涛.BOT项目风险分担模式研究［J］.科技管理研究，2006（10）：69～71.

［2］刘晓君.BOT项目融资中的政府定位思考［J］.西安建筑科技大学学报：社会科学版，2005，24（1）：241～242.

［3］谢青波.一个成功BOT项目融资案例分析［J］.建筑经济，2009（9）：37～39.