文/袁康

（作者系武汉大学法学院博士生，教育部学术新人奖获得者）

金融发展促进收入分配调整的前提是完善的金融市场结构，但金融垄断的现实困局造成了贫富差距的进一步扩大。破除金融垄断成为了实现金融公平的重点。通过金融反垄断制度的完善，引入竞争主体、优化竞争环境、引导竞争活动、规范竞争行为，构建具有竞争性的金融市场，完善金融市场结构，为调节收入分配和实现金融公平提供助力。

资源配置失衡下的金融垄断

尽管我国已经完成了计划经济向市场经济的转轨，市场调节机制已基本建立，但是在金融领域仍然具有很强的垄断色彩。尽管金融机构数量较多，但大型金融机构几乎都属国有，尽管立法开放了金融机构的设立，但严格且保守的金融管制几乎将民间资本完全排除在竞争之外。国有金融机构占据了绝大部分金融市场，并且金融机构的市场准入的许可权也掌握在政府手中。除了民生银行等数家寥寥可数的民营大型金融机构获批设立，鲜有民间资本参与和国有大型金融机构的竞争。即使是当前政府鼓励并扶持的中小型金融机构，仍成效甚微。国有金融机构间的默契极易形成隐秘的垄断协议，这种默契使得它们无需实际磋商即可统一行动。

我国金融市场垄断的形成，与金融资源配置的失衡密不可分。由于金融资源配置的失衡，金融资源未能在“城与乡”、“官与民”、“大与小”之间实现有效配置，城市、国有资本和大型金融机构在资源配置过程中积聚并垄断了大量的金融资源并巩固了显著优势地位，我国金融垄断的局面就此形成。城乡二元经济结构直接导致了在金融发展上也呈现出了二元结构的特征，城乡金融发展不协调，且农村金融逐步萎缩。农村地区金融产品和金融机构不足，且农村金融机构不断撤并。农村市场逐渐被商业银行所抛弃，鲜有资本涉足。

金融特许制度也导致了金融机构配置的失衡。基于金融安全的考虑，我国监管机构一直奉行从严监管的理念，因此对于金融机构的市场准入保持了谨慎态度。但是在实践中，对于金融机构准入的特许制度却在很大程度上扮演了限制金融市场竞争的作用。民营资本基本上被排除在了大型金融机构之外，中小型金融机构的设立也受到了诸多限制。民营金融机构与国有背景的大型金融机构相比显得势单力薄，更不必说与其同台竞争。民间金融等非正规金融因不被监管当局所认可而一直处于灰色地带。国有金融机构和大型金融机构由于鲜有民间金融机构和中小型金融机构与之竞争而取得了市场优势地位从而形成垄断。

金融垄断危害金融公平

世界银行的研究表明：金融发展能够促进收入分配调整，缩小贫富差距。但是这个论断的前提是合理的金融市场结构。一旦金融市场形成垄断，其对收入分配调整的作用则是负面的，我国金融市场的现状验证了这一论断。

首先，国有银行的垄断造成了储户利益的损失。根据英国银行家杂志(The Banker)公布的数据，2010年全球最赚钱的银行，除了高盛名列第三外，冠军和亚军都是中国国有银行。中国工商银行以245亿美元盈利荣登全球银行业榜首，中国建设银行以203亿美元盈利位列第二。在全球前1000家大银行中，中国有84家，比一年前多了32家。更令人惊叹的是，这84家银行资本额只占1000家银行的9%，但获利却占25%，这表明，中国这84家银行的盈利能力远高于世界优秀银行的平均水准。但是，当深究我国国有银行的利润来源之后就会发现，这些银行盈利能力强却不被认为是国际一流的银行。以工商银行为例，财报显示，2010年上半年工商银行实现营业收入1817.08亿元，利息收入为1497.22亿元，非利息收入只有383.96亿元，不过，手续费和佣金收入增幅较大，达到33%。通过这组数据，我们可以窥见国有银行高盈利的秘密，即一方面来源于高利差，另一方面是来源于高收费，而这些盈利点得以存在的重要原因就是国有银行的垄断地位。在其垄断性地位的基础上，实际存贷款利差不断扩大，扣除通货膨胀率因素后，甚至出现了负利率。并且，国有银行不断协同上调手续费，提高金融服务的价格。在市场缺乏有力竞争者的背景下，国有银行可以肆意利用其垄断地位剥夺储户的利益。在某种程度上可以说，国有银行的高盈利实际上是借助其垄断地位而将本应属于储户的利益据为己有。这种情况正是分配上的不公平。

其次，农村金融机构配置不合理导致了农村金融市场的不公平。由于农村地区经济欠发达，许多金融机构出于成本的考虑纷纷撤离农村地区，当地只剩下如农村信用合作社和邮政储蓄银行等数量极少的金融机构处于独占的市场地位。这些金融机构一方面在农村地区吸收存款，另一方面基于逐利动机更倾向于向城市地区发放贷款而不愿意经营农业贷款项目，在农村地区信贷投放数量不足，从而导致了农村地区成为城市地区的资金供应地，农村地区失血严重。与此同时，农村的金融功能弱化，金融产品少，金融服务种类单调，基本上只有传统的存贷业务，中间业务很少，农村保险业严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，保险业务的覆盖范围很窄。金融的二元结构，导致了较为严重的农村金融抑制现象。许多农村地区成为被金融遗忘的角落，包括农民在内的各类经济主体，感受不到金融对自身发展的支持，享受不到金融改革和金融发展带来的利益，无法拥有与城市经济主体平等的融资机会。

再次，大型金融机构垄断市场阻碍了中小资金需求者公平地参与市场竞争。在我国金融市场上，经营金融批发业务的大型金融机构占据了主导地位，尽管政府声称鼓励和扶持中小金融机构但收效甚微，中小金融机构的力量依然虚弱。以银行业为例，大型商业银行的贷款结构极不合理，都选择大企业和大机构为贷款对象，对农业、乡镇企业、私营企业及个体贷款的比例极低并呈下降趋势。尽管存在这样的市场，但由于较难跨越的市场准入门槛，为中小企业和个人提供贷款的中小型金融机构数量极少，并且更多地以非正规的民间金融的形式出现。大型金融机构的这种垄断地位造成了中小企业和个人贷款难的尴尬境地，他们为了寻求贷款，可能需要向银行的信贷工作人员支付一定的寻租成本，或者接受非正规金融向其转嫁的规避监管和承担风险的成本，进而提高了贷款所需支付的实际成本。由于更高的资金成本这个沉重的枷锁，中小企业和个人在与大企业和机构进行竞争的过程中就处于先天的劣势，除了发展难度加大之外，其利润和收入还要拿出很大一部分用来支付融资成本。这样，中小资金需求者在资金取得和收入分配上都处于不公平的地位。

破除垄断，公平参与金融活动

发挥金融调整收入分配作用的前提是合理的金融市场结构，这有赖于打破金融垄断，构建一个竞争性的金融市场。这就要求各类金融主体均能公平地参与金融活动，提供合理公平的金融服务，支持各类主体共享发展机会。加强金融市场的竞争性，破除金融垄断，应该从如下几个方面寻求制度上的突破：

赋予非正规金融合法地位，引入金融市场竞争主体。由于金融特许制度的存在，民间资本设立金融机构存在着巨大的制度障碍。中小型金融机构设立门槛高，审批难度大，导致中小型金融机构的市场准入受到了极大的限制。大量的非正规金融一方面直接参与着金融市场活动，另一方面却因为没有合法地位而始终处于金融市场的灰色地带。为了规避交易风险和政府监管，非正规金融需要支付额外的成本。非正规金融始终无法与正规金融同台竞争。赋予非正规金融合法地位，使其成为合法的中小型金融机构，并作为竞争者引入到正规金融市场中，不仅可以便利对非正规金融的监管，还可以促使正规金融主体创新金融产品，提高金融服务质量。最为重要的是，这些转型为合法中小型金融机构的非正规金融可以打破正规金融机构的垄断地位，使得正规金融机构在其业务范围和市场份额受到威胁的情况下不再“嫌贫爱富”地选择交易对象，使得社会上的主体不论贫富差异和规模大小，均能便利地获得金融服务，从而促进社会公平。

放松金融管制，优化金融市场竞争环境。严格的金融管制一方面限制了金融市场主体参与金融活动的能力，另一方面约束了金融市场主体在市场机制下的正常经营。在这种严格金融管制下金融机构高度国有化，但占垄断地位的国有大型金融机构经营和服务效率低下，金融市场尤其是资本市场不发达，储蓄者与投资者相互隔绝，资金融通机制受到严重阻碍。最根本的是在严格管制的行政干预下，金融资源难以实现最优组合而得不到充分利用。政府对金融业的过度管制所形成的行政强力成为了金融垄断的直接肇因。我国金融监管应当转变思路，超越传统的金融管制，充分尊重金融资源配置的市场机制，强调市场秩序的监督和管理。政府在规范和推动金融市场的发展中应该把握好行政行为的边界，既不能“缺位”又不能“越位”，既要对金融市场进行有效监管，又不能对金融市场实施过度的管制。在我国当前形势下，应该放宽市场准入的严格限制，允许民间资本设立金融机构，推动市场化利率形成机制，放松对于金融业务实施的严格管制，使得各类主体均可在政府的适度监管下从事相关的金融业务，提高金融市场的竞争程度，优化金融市场的竞争环境。

合理利用政策工具，引导金融市场竞争活动。首先，可以放宽中小型金融机构设立的条件限制。比如我国当前设立村镇银行的条件为商业银行充当发起人，自然人股东持股比例不得超过10%。这一限制成为了民间资本设立微型金融机构的法律障碍，极大地减损了民间资本设立金融机构的积极性。如果适当放宽这一限制，可以鼓励民间资本进入农村正规金融市场，有利于改善农村地区金融市场竞争格局。其次，可以在农村金融机构普遍实行差别准备金率。这种准备金率的优惠带来的低成本可以吸引金融机构到农村地区设立分支机构，并积极在农村地区开展业务，从而活跃农村金融市场，避免农村金融市场的垄断与僵化。目前农村信用合作社已经适用了差别准备金率，笔者认为可以将其扩展到所有符合条件的农村金融机构普遍适用。

构建金融反垄断制度，规范金融市场竞争行为。破除金融垄断，需要建立规制金融垄断的制度体系，通过法律保障金融市场的竞争性。但就我国现行《反垄断法》的规定来看，并无对金融垄断进行有针对性的规定，存在着较为严重的制度缺位。此外，我国金融反垄断执法机构设置亦存在缺失。就我国现有反垄断执法体系来看，囿于金融市场的复杂性和专业性以及金融监管部门掣肘，国家工商总局、发改委和商务部这传统反垄断执法三驾马车在金融反垄断方面显得捉襟见肘。因此，在规制金融垄断的反垄断执法机构的设置上，应充分考虑该执法机构的技术性和权威性，形成作为特例的金融反垄断执法机构与作为常规的反垄断执法机构通力配合的制度运行框架。此举，一方面可避免反垄断执法机构在金融领域行动迟缓，而丧失打击金融垄断行为并维护金融市场竞争和金融消费者权益的最佳时机，另一方面，能有效协调金融反垄断规范与经济金融政策，在提升金融竞争力和规范金融竞争行为的同时，兼顾维护金融稳健运行并促进经济持续发展。如美联储便承担了金融控股公司的反垄断监管职能，荷兰和意大利等国的中央银行也由中央银行负责规制金融垄断。为了防止金融反垄断缺位或者缺乏效果，我国宜对金融反垄断执法权交由金融监管部门行使。