杨正莲

4月28日，当所有人都在期待即将到来的五一小长假时，财税系统的人们却被要求“倒排工期”。当天，财政部、国家税务总局召开视频会议，部署2013年扩大“营改增”试点工作，并指示即将试点的地区确保税制顺利转换。

尽管猪价、房价、金价直接挑战着亿万人的钱包，但事关未来经济发展方式与收入分配格局的，当属财税体制改革。眼下，“营改增”则被认为是推进中国财税体制改革的“重头戏”。

十八天前，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定今年8月1日起将“营改增”试点扩大到全国范围。至此，2012年初始于上海的这场改革，从按地区推进不得不转向按行业行业推进，或将最终倒逼财税体制改革。

“营改增”在减税、优化产业结构、推动经济升级等方面，有着非常显著的现实意义。然而，由于事关多方利益，全面完成仍将面临诸多挑战。

地区推进超预期

“这个会议是一个实质性的动作，就是要把国务院的指示落到实处。”对于最近一系列推进“营改增”的举措，财政部财科所副所长白景明在接受《中国新闻周刊》采访时认为，现在加快营改增步伐已有扎实的社会基础。

对此，武汉市物流协会副会长兼秘书长韩洪保感同身受。在韩洪保看来，8月1日起在全国范围推进交通运输业和部分现代服务业试点，将会更加有利于企业发展。“目前交通运输行业税负增加，主要是因为许多地方开不出增值税发票，试点企业就没办法抵扣，而试点企业开出去的增值税发票，没有试点地区的企业也没法抵扣。”韩洪保接受《中国新闻周刊》采访时直言，“这肯定是一个好事”，他说：“全国都实行营改增的话，抵扣链条打通了，税负也就公平了。”

正是令韩洪保头痛的这种导致企业税负增加的地区差异，倒逼“营改增”从上海试点很快扩围至全国。“推进速度之快已经远超预期。”上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡建跟踪研究营改增多年，5月2日下午他在接受《中国新闻周刊》采访时，连连感叹“营改增”进度超出预期，他说：“本来认为是要分步推进的，现在却是国务院统一部署，一步到位。”

胡怡建是在2008年底开始研究“营改增”的。当时，上海正在制定十二五规划，打算建立以服务经济为主体的产业结构，却发现服务经济增长的并不够快，其中一个原因就是营业税存在“道道征收，全额征税”的重复征税问题。

上海的困境，只是中国经济转型升级与财税体制冲突的一个缩影。1994年开启的分税制改革，中国形成了货物的生产销售征收增值税，而服务的生产销售征收营业税的格局。其中，营业税以营业额为征税对象，每经过一道环节都对其营业额全额征税，没有任何扣除；而增值税是以销项税减去进项税，只为产品和服务的增值部分纳税。

“营改增”，不仅可以取消重复征税，打通第二、三产业抵扣链条，成为当前能够取得各方共识的结构性减税举措，并将兼顾稳增长、调结构、控物价三重政策目标。尽管如此，包括胡怡建在内的多位专家在接受《中国新闻周刊》采访时都证实，一开始各地对于营改增的态度并不积极。2012年1月1日，上海率先启动交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点。

胡怡建没想到，上海试点仅仅半年，国务院就决定扩大试点，而今更是再次扩围至全国。“这说明改革效果比预期好，尤其是在经济形势不是很景气的情况下，国家减税与企业共渡难关，特别是对小微企业减负非常明显。”胡怡建告诉《中国新闻周刊》，不仅是试点企业减税，更重要地是产业链减税，这对促进服务业中小企业的发展作用非常大，“试点受到很多企业欢迎，原来一些界限不明确的企业也纷纷要求加入试点”。

上海试点的减税优势，吸引了大量的服务购买需求涌入上海，这对其他地方形成了倒逼压力，纷纷主动要求试点。比如，湖北省武汉市政府参事室，6月21日就建议武汉争取“营改增”试点。时任武汉市政府参事、武汉市国税局局长覃先文，在建议中指出：“营改增”试点地区相关服务业税负降低，造成上海与全国其他地区之间的税负差异，形成了十分明显的“政策洼地”和“吸金效应”。

“出现了很多周边省份和城市的企业将总部转移到上海、但生产仍在原地的情况。”据覃先文透露，彼时已有北京、天津、江苏等9个省市政府正在积极启动或提出试点申请，因而他建议：“全国推行‘营改增是大势所趋、势在必行，晚动不如早动，被动不如主动”。

倒逼分税制改革

全国范围推进的“营改增”试点，必将对行业扩围形成倒逼之势。与去年7月份仅仅是地区扩围不同，今年8月1日“营改增”在向全国范围推进的同时，还将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点范围。此外，铁路运输和邮电通信等行业也将择机纳入“营改增”试点。

“这个改革一旦启动，就没有回头路了。”中南财经政法大学税收理论教研室主任薛刚认为，增值税本身的特点是环环征收、层层抵扣，适用的行业面越宽范围越大，政策优势才越明显，“为解决公平问题，需要尽快实行行业税制的公平一致。”

行业扩围的最终结果是，营业税取消，这将直接打破持续多年的中央与地方财税格局。1994年分税制改革后，增值税属中央与地方共享税，营业税则属地方税收，征管机构也相应分设国税、地税两个系统。其中，营业税是地税第一大税种，而增值税是国税的主要税种。随着营改增扩围，营业税范围相应缩小，地方政府税收收入一半以上进入地方和中央共享税收的范围。

这种改变，不仅直接挑战地税局的业务范围，而且事关地方政府的财政收入，改革难度不言而喻。早在去年6月21日，武汉市政府参事室向武汉市政府提议时，武汉市政府参事、武汉市地税局原局长徐会希就在建议中忧心忡忡地写道：“‘营改增的实施将弱化地方政府对地方财政收入预算的主动性，对现行的财政分配体系带来巨大冲击。”

为减少“营改增”对地方财政的冲击，目前采取的临时性措施是，把原征收自营业税领域、现改征增值税之后的收入，原封不动地还给地方政府。“相当是于一税两制，这个肯定不能长久存在。”胡怡建认为，有些在客观上本来就很难划分，“比如集团公司的服务部门现在独立了，那按照现在的政策这个服务业税收归地方，这不就挤占了中央利益吗？”

对于进一步的利益调整，胡怡建认为，最简单的办法就是中央与地方五五分成。“当然，也有可能是整个体制的变革。”在胡怡建看来，从政府精简机构提高效率的角度讲，应该考虑地税与国税合并，否则国税与地税一起征税对企业也是负担，他说：“将来向中央转移的可能性比较大，这样中央可以集中财力解决需要解决的问题，有利于公共服务均等化。”

不过，在财政部财科所副所长白景明看来，现在还没到国税与地税合并的时候。“地税局的职能很多，税收征管任务很大也很重，而且地税局征收的税种数量超过国税征收的税种。”白景明在接受《中国新闻周刊》采访时表示，他并不认为现在地税局萎缩了，他说：“随着改革的深入，谁也不排除在职能的划分上重新界定的问题，但个人认为地税有存在必要。”

争议尚存，改革任重而道远。财政部部长楼继伟4月16日就曾公开对媒体表示，中央与地方的收入分配如何划定，如果只是调整分成比例那未免过于简单化，这其中要研究的问题很多。“目前，我们要坚决稳妥地推进‘营改增在全国范围的推开，并积极审慎地研究建立新的地方税体系，设定好中央和地方的支出责任。”楼继伟说。