(湖南女子学院 教育与法学系，长沙410004)

城乡教育发展不均衡是世界各国普遍存在的现实问题，经济发展水平落后的发展中国家更是如此。由于历史及现实原因，我国城乡教育发展存在较大差距，影响了构建和谐社会、建设人力资源强国目标的实现。在城乡统筹发展的大背景下，教育公平与均衡发展已成为基础教育改革与发展的主旋律。国家教育部在关于落实全国人大常委会实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》工作情况报告审议意见的报告中提出:要落实政府责任，进一步明确各地推进义务教育均衡发展的时间表、路线图和任务书，形成中央部门和地方政府共同推进的新机制;进一步深化义务教育经费保障机制改革，提高保障水平，完善保障内容，向农村地区、中西部地区和薄弱学校倾斜;从2012年开始，开展义务教育发展基本均衡县(市、区)评估认定工作，定期公布名单(《公民报》2012年第50期)。义务教育的均衡发展已在落实中，而学前教育却成了被遗忘的角落，特别是农村学前教育，已明显跟不上教育发展的步伐，满足不了人民群众的要求和教育的需要，处于滞后状态。学前教育作为整个教育的起点，是教育均衡发展的源头，它的均衡发展是促进教育和社会公正、公平的基础。因此，缩小城乡差距，促进城乡学前教育均衡发展是当前学前教育改革与发展的重点和难点。

一、什么是教育均衡、学前教育均衡

教育均衡发展实际上是教育平等的问题。罗尔斯认为教育公平包括三个方面:一是机会公平;二是过程公平，就是学校提供的条件、设备、教师等方面水平差不多;三是结果公平[1]。

学前教育均衡发展是指给予适龄儿童以同等受教育的权利，主要体现在入园率这一指标上;通过资源调配提供相对均等的教育机会和条件，主要体现在资源配置的平等，包括教师的学历、教师的职称、教学设施设备、生均用房、生均图书等资源均衡配置;以科学有效的方法实现教育效果相对均衡，使每个幼儿在接受教育后都应达到基本标准。

二、我国城乡学前教育发展状况对比

由于我国长期的城乡二元经济结构，直接导致了城乡学前教育发展的不均衡。

(一)教育机会不均衡

入园率的高低是衡量幼教发展水平的重要标准之一，各级教育行政部门也把入园率作为衡量一个地区幼教发展水平的重要标志。据统计，2008年全国有3～5岁学前适龄儿童5 240万人，而在园幼儿数仅有2 479万人，入园率仅为47.3%[2]。其中，经济条件薄弱、基础设施较差的广大农村地区“入园难”问题更加突出。长期以来，我国农村学前教育发展缓慢，而且城乡学前教育的发展差距在不断加大，一些大中城市的幼儿入园率已基本达到85%，经济发达地区的幼儿已全部入园，而在我国的广大农村地区，入园率偏低，近2/3的农村幼儿没有机会接受学前教育。统计显示，2008年学龄前(0至5周岁)农村留守幼儿有1 569万人，占全国农村同龄儿童的30.46%，集中分布在中西部人口大省。而令人担忧的是，目前在中西部22个省区市的27 284个乡镇中，有一半乡镇没有一所中心幼儿园。农村学前班、幼儿园布点稀少，只有极少数离乡镇较近的农村幼儿能接受正规的学前教育，许多分散居住的农村幼儿基本处于“无园可进”的境地[2]。

(二)教育过程不均衡

城乡学前教育过程的不均衡主要体现在教育经费的投入、设施设备的配置以及师资方面。

1.城乡学前教育经费投入不均衡

据统计，2010年全国国内生产总值为401 202亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.66%[3]。这与发达国家高达10%的比例差距甚远[4]。2010年，国家财政性教育经费为14 670.07亿元，幼儿园为244.35亿元，仅占1.7%[5]，农村学前教育经费更是无从保障了。农村义务教育经费保障机制建立以后，市县各级政府优先安排义务教育经费，而忽视了学前教育;加上很多地方对学前教育缺乏应有的认识，认为“普九是重中之重，学前教育有钱就办”，导致长期以来政府对学前教育的投入极其有限，学前教育经费匮乏，严重制约了学前教育事业的发展。这直接导致我国当前学前教育入学率低、学前教育发展极不均衡、保教质量总体不高。农村学前教育经费投入不足，一方面导致学前教育机构短缺，大批学前儿童无缘接受教育;另一方面，经费的短缺又使得办园条件简陋，无力为学前儿童提供基本的生活与教育设施，教育质量相对低下。

2.设施设备不均衡

当前幼儿园教学主要着眼于健康、科学、社会、语言、艺术五大领域，其教育目标包括培养幼儿健康的生活态度和行为习惯，激发幼儿的好奇心和探究欲望，发展认识能力;丰富幼儿的情感，培养初步的感受美、表现美的情趣和能力等。这些目标的实现，离不开各种设施设备的辅助，如电视机、DVD、多媒体、玩教具等，但是由于政府对农村学前教育资金投入十分有限，这些标准配备根本无法实现，严重阻碍着农村幼儿园的发展，致使农村学前三年教育发展滞后。

3.师资素质不均衡

(1)农村幼儿教师学历低、专业素质比较差。在农村，幼教专业的毕业生很少，据2010年教育部数据统计:专科生占20.2%、本科生占11.3%、研究生占4.0%，农村幼儿园50%以上为私人幼儿园，教师由私人聘请，大部分是初高中学历，占了53.4%，与城市相比相差甚远。由于农村幼儿教师的专业知识、技能不足，不会采用科学的方法来开展教育教学活动，在行为习惯等方面不能很好地给幼儿起到榜样示范作用，严重影响了农村幼儿教育事业的发展(见表1)。

(2)农村幼儿教师职称水平比较低，与城市有着巨大差异。据教育部2010年的数据统计，城市幼儿教师评定职称达到40%以上，而农村职称评定只有15%左右，农村私人幼儿园中的教师均为临时聘用人员，既不用评职称，也不用考核(见表2)。

表1 幼儿园园长、专任教师学历情况(教育部数据统计)

表2 幼儿园园长、专任教师职称情况(教育部数据统计)

(三)教育结果不均等

东北师范大学盖笑松等人对城乡幼儿入学准备状况进行了对比研究。研究结果显示:城市儿童的入学准备水平优于农村儿童;从五大发展领域来看，农村儿童只在运动技能发展领域优于城市儿童，但差异不明显，他们在学习方式、认知发展与一般知识基础、言语发展、情绪与社会性发展等方面的成绩均显著低于城市儿童。国内外诸多研究证明，不同文化背景的儿童入学准备上的差异直接影响他们入学之后的学习和发展。

温家宝同志指出:“没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。”要给人民群众提供均等的教育机会，必须通过教育均衡发展，来提供相对充分的教育资源和入学机会，以保障人人都有接受教育的权利，在发展起点上享受平等的待遇，从而为将来的生存和发展奠定基础。

三、促进城乡学前教育均衡发展的举措

从经济学的角度分析，教育均衡最重要的是教育资源(硬件的和软件的)配置的均衡，从这个意义上说，教育均衡发展必然包含受教育机会均等和教育过程(条件)均衡。要促进城乡幼儿教育均衡发展，一是确保儿童都有受教育的权利和义务，这往往由国家通过法律的形式加以确认和保障;二是提供相对平等的受教育的条件，如教育经费、硬件设施配备、师资水平等方面相对均等，这需要国家通过制定政策、调配资源来实现;三是教育效果的相对均等。每个学生接受教育后都应达到一个相应的水平，在德、智、体、美等方面实现全面发展[6]。所以要实现城乡学前教育的均衡发展，需从以下几方面入手:

(一)通过立法保障城乡儿童受教育权利的平等

美国学者理查德·乔治曾说:“所谓公正，就是指给每个人应得的权益，对可以等同的人或事物平等对待，对不可等同的人或事物区别对待。”[7]不管是优势群体还是弱势群体，都有接受学前教育的权利，但是对于弱势群体实施的学前教育应该与优势群体有所不同，并通过政策使这样的不同得到保障，否则就有可能出现看似公正实质并不公正的事情。所以，确保人人都有受育的权利和义务，这应该是由国家通过法律的形式加以确认和保障的。纵观世界各国学前教育发展史，学前教育立法是一个不可阻挡的国际趋势。美国联邦政府早在1979年就颁发了《儿童保育法案》，1981年颁布了《提前开始法》，1990年通过了《儿童早期教育法案》，颁布了《儿童保育和发展基金法案》，并在1995年对其进行了修改;英国于1989年颁布了《儿童法案》;澳大利亚于1972年颁发了《儿童保育法案》[8];葡萄牙于1997年制定了《学前教育法》;20世纪70年代，朝鲜逐步实行“幼儿公育”，并用法律条文固定下来，建立了社会保育和教养的儿童教育体系;瑞典于1975年正式颁布了《学前学校法》等等。这些国家不约而同地采取政府立法的形式来保证和促进本国学前教育的发展，也对各国学前教育的均衡发展起到了非常重要的作用。

教育，特别是基础教育，保证公平是其最基本的要求，也是政府最基本的职责。因此，实现城乡学前教育均衡发展的关键在于政府，政府要能够通过法律途径确保儿童享有平等的受教育的权利，为其提供公平的受教育的机会。因此，加强学前教育立法是符合世界学前教育发展趋势的，也是保证幼儿享有学前教育的最基本保障。

(二)对农村学前教育财政经费投入的倾斜是教育均衡发展的物质保障

与一些发达国家相比，我国学前教育事业的资源匮乏，农村学前教育经费更是无法保障，这导致了农村学前教育的配套设备严重不足，难以满足儿童正常活动和教学需要，阻碍了教育结果均衡性的实现。教育均衡，财政投入第一，保障学前教育财政资金的充足投入是学前教育发展的基础。在2002年，美国总统布什曾签署过一个《不让一个儿童落后法案》，明确提出联邦政府能够而且必须缩小处境不利儿童与同龄人之间的成绩差距，确保所有儿童在学业上都能进步，其基本保障就在于将教育资源配置到最需要的地方，即社会弱势群体所在的地方。弱势是相对而言，要舍得将教育资源投入到真正需要投入的地方。越是贫困的人群，他们对于改变现状需要越为强烈，对于改变现状的能力就越为薄弱。因此，政府应该通过制定政策，调整和配置公共教育资源，各级政府要将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理的比例，支持农村尤其是贫困地区和少数民族地区发展学前教育，市州、县(市、区)也应设立农村学前教育发展专项经费，积极争取国家支持，实施农村学前教育推进试点工程，将有限的资源集中投在最需要投入的地方，促进农村学前教育的快速发展。

(三)农村幼儿教师队伍的稳定和发展是实现教育结果均衡发展的核心保障

幼儿素质是民族素质的基础。21世纪的竞争是人才的竞争，培养跨世纪人才，必须有高素质的教师，没有教师的质量，就没有教育的质量，也就没有幼儿良好的素质。数量足够、质量上乘、结构合理和乐于奉献的幼儿教师队伍是有质量普及学前教育的重要前提。城乡学前教育均衡普及必须加强师资队伍建设，实现师资配置的基本均衡。

1.保障农村幼儿教师的合法权益

农村幼儿教师是教师队伍中的“弱势群体”，其合法权益难以得到保障，因此要将着力解决其工资待遇和身份问题作为农村幼儿教师队伍建设的重要内容。一方面，政府应拓宽经费渠道，设专项资金对农村幼儿教师最低工资标准作出统一规定，积极探索解决农村在职幼儿教师的养老保险问题。这些措施有利于吸引优秀人才投入到农村学前教育事业当中，并有利于稳定农村幼儿教师队伍。另一方面，需要制订相关法律明确幼儿教师的法律地位和身份，尽快出台幼儿教师编制标准，合理增加幼儿教师编制，特别是农村乡镇中心幼儿园教师编制。

2.为农村幼儿教师提供在职培训的机会

经费是继续教育的主要障碍，因此，必须对农村幼儿教师继续教育加大投入，设立农村幼儿教师继续教育财政专项和农村幼儿教师继续教育基金，把幼儿园教师的培训纳入当地中小学继续教育规划，不断提升幼儿园教师的整体素质[9]。

3.加强城乡幼儿园交流，切实提高农村幼儿教师的专业素质

(1)开展“送教育理念到农村”活动。定期组织思想观念新、理论水平高的园长将最新的教育理念、名家教育思想带到欠发达乡镇、办学条件落后的农村幼儿园，帮助他们从观念上“脱贫”。

(2)开展“送课下乡”活动。组织省市教学能手、优秀教师、学科带头人定期到各乡镇巡回授课，使农村幼儿教师观摩到高水平的教育活动，帮助他们从教学上“脱贫”。

(3)开展教师“定期轮换流动制”。一方面，鼓励城区幼儿园教师到乡镇中心园和村办园支教，每学期一轮换，并将此作为晋职和评职称的条件之一。另一方面，每学期选派一定数量的农村幼儿教师到城市示范性幼儿园跟班学习。通过双向交流，帮助农村幼儿教师从专业素质上“脱贫”。

4.实施农村幼儿园教师定向培养专项计划

进一步完善学前师资的培养体系，充分发挥高等师范院校在幼儿园教师培养方面的主渠道作用，建立有计划的按需和分类培养体系，鼓励初高中毕业生报考学前教育专业，实施农村幼儿园教师定向培养专项计划，扩大免费师范生学前教育专业招生规模。

[1]顾明远.教育均衡发展是教育平等的问题，是人权问题[J].人民教育，2002，(4).

[2]农村幼儿入园难在哪儿[N].中国教育报，2010 －02 －04(1).

[3]教育部等关于2010 全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].新华网，2011 －12 －31.

[4]全国范围内幼儿入园率不到40% 师资水平普遍偏低[EB/OL].中国网，2011 －03 －09.

[5]教育部财务司、国家统计局社会科技和文化统计司.2011年中国教育经费统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2012.

[6]叶玉华.教育均衡化的国际比较与政策研究[J].教育研究，2003，(11).

[7]理查德·乔治.经济伦理学[M].李布，译.北京:北京大学出版社，2002:118.

[8]孟香云.关于促进城乡幼儿教育均衡发展的思考[J].教育探索，2010，(12).

[9]杨莉君，陈思.农村幼儿教师专业化发展途径的现状与建议——以湖南省C 县为例[J].湖南师范大学教育科学学报，2010，(11).