张丛丛

(曲阜师范大学 法学院，山东 曲阜276800)

一、当前我国公务员权利保障制度的缺陷

(一)司法救济缺位

现代法治行政的一项基本原则就是司法救济。而《中华人民共和国行政诉讼法》第12 条排除了四项行为接受司法审查的可能，行政法学界一般将其概括为国家行为、抽象行为、内部行为和终局裁判行为。其中内部行为中对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第4 条的释义中，明确规定不能成为法院司法审查的对象。司法救济的基本内容中包括了当国民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得司法救济的权利。因而，对于公务员的权利保障如果排除了司法救济，无疑剥夺了公务员作为公民身份获得平等司法救济的权利，这有损于法律面前人人平等的原则，而且不符合人权保障的国际要求。

(二)行政救济制度仍然存在缺陷

在我国，国家公务员申诉控告制度的建立，确立了国家公务员的申诉控告权利，对于保证国家公务员的切身利益和合法权益不受侵害、监督行政机关及其工作人员依法行政方面，起到了很大的作用。但是现行法律、法规对行政机关在处理公务员申诉和控告时仍然存在着缺陷，其中最为突出的是:申诉控告的受理机关缺乏独立性，违背了“自己不做自己案件的法官”这一自然公正原则。

受理申诉控告的机关有四个:原处理机关、同级人民政府人事部门、行政监察机关、上级行政机关。原处理机关是原人事处理决定的做出者，公务员在与形成的内部法律关系中，虽是独立的主体，具有独立的法律利益，但是这种法律关系具有不平等性。同时原处理机关往往站在本机关立场思考问题，由他对自己的决定作出复核并无太大意义;同级人民政府人事部门和上级行政机关与原处理机关实际上是同属于一级人民政府的平行机关，它们之间由于公务往来、频繁协作，难免先入为主，甚至偏袒同级机关，处理结果令人质疑;我国的行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公，实行一个领导班子，一套工作机构，两个机关名称，独立的行政监察机关并不存在［1］。行政监察机关的决定难免会受到诸多外部因素的影响。

(三)一些规范对象过于狭窄

《公务员法》明确规定，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。这一规定仅限于聘任制公务员，并不适用于所有类型的公务员，因此受案范围还太窄。对于绝大多数非聘任制公务员来说，人事争议仲裁制度人无法适用，必须通过行政机关内部来处理争议［2］。

二、域外公务员权利保障制度之比较

(一)法国对于公务员权利保障的有关规定

在公务员权利救济方面，法国设置了全国性的咨询机构、部门性咨询机构和纪律委员会，主要起到建议作用，不能直接改变行政机关做出的处理结果，对行政机关没有直接的约束力。这使得法国的公务员行政救济相对比较弱，只有咨询建议的功能，一般行政机关只是尊重并参考咨询机构的处理结果，并没有强制执行力。可以弥补行政救济不足的是法国公务员的司法救济，在普通法院之外设立专门的司法机构——行政法院，来给予公务员司法救济。

(二)日本对于公务员权利保障的有关规定

在权利救济方面，日本设有人事院及公平委员会，人事院由三名人事官组成，设在内阁管辖之下，其对于公务员的申诉可以做出维持或改变处分的终审裁决，行政机关必须服从，所以说日本的行政救济具有很高的独立性和很强的效力。依《国家公务员法》的规定，人事院的裁决是最终裁决。但是此项规定不能剥夺职员就法律问题向法院提出诉讼的权利［3］。日本公务员享有保障请求权，这种权利的核心在于承认公务员的职务行为请求权、财产性请求权、劳动基本权利以及其他基本人权，如果受到雇用者国家或是地方公共团体的侵害，可以通过法院获得救济的权利。

(三)国内外公务员权利保护制度之比较

第一，行政救济机关的独立性。上述国家公务员管理机构和权利救济机构相分离，公务员权利的行政救济机关都具有独立的法律地位，不受到公务员管理机构的干涉。这种设置，较我国的“自己做自己的法官”的行政救济形式，具有较强的公正性，可以最大限度地避免行政机关内部复杂的利益关系对于裁决公正性的影响。

第二，程序设计的严谨性。在公务员不服行政机关的处分行为而寻求救济时，无论是行政救济还是司法救济，有严谨的程序设计都是十分必要的。因为公务员在一定程度上是受雇于政府，两者在实体权利上存在着不对等性，依靠程序设置的相对平等，才能使对公务员权利的保护真正体现出现代行政法的平衡原则。在此基础上，以上国家公务员的权利救济制度，都对救济的方式、步骤等进行了非常详细的规定，救济程序也力求做到透明，当事人可以聘请律师，也可以要求举行听证等。

第三，以司法救济为最终救济。上述国家普遍将司法救济作为公务员权利救济的最后保障。源于对公务员法律关系性质认识的不同，各国的制度设计有所差异，但是无论公务员法律关系定位如何，这些国家普遍赋予了公务员通过诉讼进行救济的权利，并且将诉讼作为公务员权利救济的最终途径，更好地保护了公务员的人权。

第四，重视事前救济程序。由于事后救济的成本非常大，上述国家普遍重视公务员权利的事前救济，即设置了严格的程序来规范行政权的行使，控制行政权的滥用。例如法国的有关法律规定，对公务员的处分，除警告和申诫处分之外，其他的处分必须经过纪律委员会的讨论和建议才能宣告。

三、完善我国公务员权利保障制度的建议

(一)加强立法保障

《公务员法》的出台使公务员申诉控告制度的立法层次极大提高，权威性得以加强。但仅依靠一部《公务员法》无法解决公务员权利保障的全部问题。我们应该看到，除此之外的辅助配套法规均属行政规章，立法层次偏低，权威性不够。“因为国家不仅在立法的价值取向上真正以个体的自主地位作为自己统治的基础，而且同时应建立完备的法律规范体系。”［4］目前法律对于公务员权利的规定过于原则化，缺少准确细致的准则性规定，应当通过立法对公务员的权利义务及其权利救济等内容进行统一确认。

建议在宪法中明确公务员的权利保障机制，使公务员的权利保障具备宪法上的依据。同时，加快《公务员法》的配套法规的建设，制定一系列主从有序的法律法规，提升公务员制度的法律效力等级。

(二)完善行政救济手段

行政救济作为一种法律制度，包括一系列使救济得以实现的程序。程序越严格、规范越明确，救济就越有效;反之，救济的效果就不免大打折扣，甚至有落空的危险。有必要进一步严格非诉讼申诉控告的程序，从受理、审理、重新作出裁决直至将结果送达申诉人，都应当建立更为规范的程序，规定更为严格的时限要求，使得申诉控告这一特别针对公务员权利救济而设立的制度真正发挥作用。

公平正义法治原则的重要内容之一就是任何人不能作为自己案件的法官。因此，有必要废除复核制度，只保留申诉和控告，同时明确申诉控告的处理程序，而且必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度，进一步明确并加大对申诉控告处理的责任，从而增强内部行政救济的及时性和有效性，使申诉控告制度的价值得以充分的发挥。

(三)引入司法救济途径

“因为诉讼审判手段的存在，现实地提高了其他冲突解决手段的适用几率。没有诉讼审判，其他的手段也将是苍白的”［5］。司法最终解决原则是现代法治社会的一项基本原则。鉴于申诉控告这种公务员权利救济机制，可能使公务员在权利救济上得到不公平的待遇，而对公务员权利进行司法保障已经逐步成为行政诉讼制度发展的趋势。我国应借鉴其他国家的先进做法，允许公务员因为不服行政机关对其作的处理行为而提起诉讼。由人民法院对行政机关行为的合法性加以审查，以确保公务员合法权利不受侵害。司法制度公正性的保障是任何其他制度所无法比拟的。与行政救济相比，一是人民法院作为独立的审判机关，不与纠纷任何一方存在利益关系，符合“任何人不能作自己案件法官”的自然公正原则，是救济公正性的保障;二是司法诉讼有着严格的程序制度设计，这是实现纠纷公正解决的有效保障，对公务员权利的有效救济具有重要意义。只有以法治原则为核心，改变单一的以内部行政救济为方式的公务员权利保障机制，形成更为严谨的行政救济与司法救济相结合的双重权利保障机制，才能使我国公务员权利保障机制得到进一步完善。

［1］与柏林，彭帅.论我国行政检察体制存在的问题及对策［J］.行政论坛，2002，(5):11－13.

［2］金国坤.论公务员权利保障制度的完善和发展［J］.北京行政学院学报，2005，(5):53.

［3］［日］佐藤达夫.国家公务员制度［M］.北京:中国人事出版社，1992:155.

［4］刘俊生.中日公务员权利义务比较研究［J］.政法论坛，2001，(1).

［5］柴发邦.体制改革与完善诉讼制度［M］.北京:中国人民公安大学出版社，1991:27.