(西北师范大学 教育学院，兰州730070)

一、引言

《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2011—2020年)》明确提出“基本普及学前教育”的目标，而发展农村地区学前教育是“形成惠及全民的公平教育”战略目标的重点。国家颁布多项政策支持中西部贫困地区发展学前教育，各省市也纷纷把发展农村学前教育作为工作的重点。全面解读《普洛登报告》的相关内容对我国发展学前教育，特别是农村地区的学前教育，有很大的借鉴意义。

二、《普洛登报告》的背景、内容及成效

(一)《普洛登报告》的出台背景

第二次世界大战以后，随着科学技术的迅速发展和生产力的进一步提高，人们越来越重视早期教育和早期智力开发，普遍注意到学前教育问题，英国也不例外。英国自从1944年教育法案实施以来，虽然明确提出了均等教育机会的目标，但是一直到20世纪60年代，教育机会的不均等仍是一个十分严重的社会问题，虽然英国国民在接受教育的年限上普遍有所提高，但是社会阶层不同、地区之间的差别所造成的学业成就的差异，尤其是贫困家庭子女普遍低教育成就的现象仍然存在，而且处境优越和处境不利地区的学校在教育成就上的鸿沟还在不断加大中，已成为一个严重的社会问题。为了适应教育平等、教育民主这一历史潮流，英国中央教育咨询委员会在1967年发表了《普洛登报告》。

(二)《普洛登报告》的主要内容

《普洛等报告》中指出，“处于最低劣的贫穷与不利状态的环境中，直接而明显地影响学校和学生的学业成就。教育机会均等理念的实现，广大劳工阶层子女的未来已迫使我们不得不思考教育改革的方案。”[1]报告的主要内容有以下几方面:

1.要大力发展幼儿教育，大量增加保育设施的数量

报告指出希望到1980年，所有3～5岁儿童能够进入包括大量的半日制学校在内的学前教育机构。报告还认为，必须有15%的学校应是全日制的，如果没有充分的理由如父母均整日工作等，一般不允许孩子进入全日制的保育学校[2]。这是由英国当时的社会现实决定的，二战后初期经济非常困难，政府将教育的着眼点放在初、中等教育上，幼儿教育设备、师资也极端缺乏。在这种形势下，一种简易幼儿园“游戏小组”诞生了，在正规的幼儿教育设施不足的情况下，游戏小组担负起弥补不足的过渡性任务。但它远远不能满足人们对学前教育的要求。随着经济的好转，自60年代后期开始，政府日益认识到幼儿教育的重要社会价值，指派普洛登女士进行调研，开始提供必要的经费援助，大力增加保育设施的数量。

2.尤其要在教育不发达地区尽快设立“教育优先地区”，实行“积极差别待遇”

报告中率先提出了一个全国性的教育补偿计划，即“教育优先区”的设想，将贫民地区、学校设备与师资较差地区，划定为“教育优先区”(educational priority area，AREA)，优先划拔教育经费给这些地区，同时为鼓励优秀教师到教育优先区服务，特别提供优惠教育津贴，以补救这些地区教育之不足，使文化不利或资源不足地区的教育能够得到适当的发展。从1968—1974年，英国政府为贫困地区拨款6 千万英镑，计划在极端贫困地区发展补偿教育，学前教育机构增加[3]。这一计划试图超越教育机会均等的水平公平，以进一步补偿的方式实现“积极差别待遇”的垂直公平，使教育机会均等的内涵由形式公平向实质公平转变。

3.提高学前教育机构中教师的素质，报告指出，应使越来越多的学前教育机构逐步走向科学化，所有学前机构都应由合格的教师来领导

在英国，公立保育学校中的教师分为主任教师、正式教师和保育员三种，这些教师由教师培训学院进行培养。报告对学前教育机构的规模和师生比例做出了规定:幼儿教育应以20人为一组划成一个“保育集体”，1—3个保育集体形成一个“保育中心”。合格教师与孩子之比应不小于1∶10。学前教育机构中还应有受过专门训练的保育员来协助工作，保育员与儿童的比例也不能小于1∶10。

4.在公立保育机构得到扩充之前，地方教育当局有义务对非营利私立保育团体进行援助，以资鼓励

英国的学前教育机构主要有两种:保育学校(保育班)收2～5岁儿童;附设于小学的幼儿班，招收5～7岁幼儿。后者属于义务教育范畴，经费由国家拨付。公立保育学校和保育班由地方当局管辖，其经费主要来自国家税收。私立保育学校和保育班中，除一部分接受国家补贴外，其余的经费自理，不受任何部门的管辖。但所有的保育学校和保育班都要遵守国家规定的有关条例和章程，并接受地方当局的监督。在公立保育机构不足的情况下，非营利私立保育团体发挥了弥足珍贵的过渡性功能，国家对私立保育机构的资金支持不仅使这些保育机构得以维系生存，而且解决了很多幼儿的入园问题，丰富了办学形式。

(三)《普洛登报告》的效果

《普洛登报告》是英国学前教育史上一个极其重要的文件。它把学前教育看成是教育的先行，主张大量增加学前教育机构，也充分注意到早期儿童教育与以后的初等教育的关系，它对英国学前教育有着巨大的推动作用，也引起了世界各国的广泛兴趣。1972年英国又公布了《谢切尔白皮书》，建议在英国全面推进学前教育。1973年教育科学部又发布了文件，要求发展学前教育，以便达到《普洛登报告》中提到的到1982年90%的4岁儿童和50%的3岁儿童均接受学前教育的要求。1972年教育白皮书发表后，英国的幼儿教育有了一定的发展。1978年3岁儿童入托已占15%，4岁儿童入托占53%，但尚未达到白皮书规划的50%和90%的指标。

虽然，教育和科学部的发展计划很具体，且督促地方教育当局拟订计划，确保执行，但是整个六七十年代，英国学前教育的发展相比其他西方国家还是比较缓慢的。造成这种结果的最主要的原因是战后历届政府多重视初等和中等教育，对学前教育没有给予足够的重视，再加上1979年以来，政府对地方当局实行财政限制，地方当局没有足够的财力支持学前教育，也影响到学前教育的发展。

三、《普洛登报告》对我国农村学前教育发展的启示

我国学前教育发展面临的现实问题是非均衡性矛盾突出，城乡之间、区域之间差距显著，在农村地区尤其是西部农村地区，学前教育起步晚、基础薄弱、普及率低。我们有必要把农村地区学前教育的发展作为突破口。而《普洛登报告》为我国学前教育的发展提供了一定的启示。

(一)加大政府财政投入力度，设立学前教育专项经费

《普洛登报告》最终的目标没有达到，一个很重要的原因就是幼儿教育经费没有得到保障，我们在发展西部农村地区学前教育事业的进程中，要加快建立和完善政府对幼儿教育事业的投入保障机制，改革资源配置方式。中央政府和地方政府都要加大对幼儿教育的投入，明确幼儿教育财政性投入占教育财政性总投入的比例，并逐步提高，这些经费主要用于举办城乡公办幼儿园、培养和培训幼儿园师资、对各类幼儿园进行监管以及加大对幼儿教育的社会宣传。设立学前教育专项经费，重点用于扶持发展农村幼儿教育和满足城市低收入家庭、农民工家庭儿童的入园需求。遵循推进公平和促进发展的原则，确定科学合理的分担比例。到2020年，用于幼儿教育的预算内教育经费占预算内教育经费总支出的10%左右[4]。这点对于农村地区来说尤为重要，学前教育专项经费的设立，就为农村学前教育的发展提供了必要的物质保障，客观上有利于农村学前教育的大规模发展，从而也会提高整个学前教育事业的发展水平。

(二)探索并建立适合我国农村地区的“教育优先区”

教育优先区指的是被政府列为物质或经济相当贫乏和落后，需优先予以改善，以利于教育机会均等的地区。《普洛登报告》提出了进入教育优先区的具体指标，包括父母的职业;接受政府经济补贴的情况;居住的拥挤状况;住宅中欠缺生活基本设施的情况;学生逃学、缺课的情况;学习障碍学生所占的比率;移民儿童的比率;教师流动率;学生辍学率。以上这些教育优先区的指标是用来界定处于不利环境的学校或地区，使其成为政府补助的对象。符合这些指标的学校被指定为教育优先区学校，政府加大对这些学校的投入，使其校舍、教学设施、图书资料、师资的水平等方面尽快达到全国的平均水平。就教育优先区产生的作用而言，教育优先区政策是教育机会均等理想目标的积极实践[5]。我国农村地区经济发展水平比较低，教育水平也相对处于弱势地位，尤其是学前教育的发展处于较低水平。“2007年全国城镇学前3年毛入园率为55.6%，农村为35.6%，两者相差20个百分点，城乡差距比2006年增加了2.96个百分点，比2005年增加了3.81个百分点。中西部22个省(市、自治区)27 284个乡镇中，半数左右没有乡镇中心幼儿园。”[6]可见，我国农村地区学前教育的发展直接影响到我国学前教育事业发展的整体水平。从全国来看，普及学前教育难点在农村。我们有必要探索并建立适合我国农村地区实际情况的“教育优先区”，通过对这些地区加大财政投入以及给予政策倾斜，逐步提高这些教育不发达地区的幼儿入园率，保障我国农村学前教育的稳定发展。

(三)完善幼教管理体制，加大监管力度

《普洛登报告》中明确提出要把学前教育纳入教育部门管辖范围之内。在我国，幼教管理体制不顺，管理机构和人员设置不健全。据2008年抽样调查显示，有一半以上的教育部门没有专设学前教育管理机构，有1/4的教育部门既无专设机构也没有专职人员。一些地区的学前教育处于无人管理的“真空状态”[7]。特别是市(地)县级幼教管理力量更为薄弱，绝大多数管理者身兼数职，常常无暇顾及幼教。我们有必要尽快改变这种情形，各级政府应设立专门的幼教管理机构，设专门人员负责学前教育的管理，加大监管力度，制定相关政策，并采取有利措施，切实加强对幼儿园的宏观管理，明确各部门的管理职责，对学前教育市场实行规范化管理，从而推动农村学前教育事业有秩序的发展。同时，教育部门应强调学前教育过程中必须坚持保教并重，尽量减少甚至避免在农村地区出现“只保不教”或者“放任自流”的现象，相关部门要加大监管力度，保证学前教育有质量的发展。

(四)提升农村地区幼儿教师素质

幼儿教师的数量和质量直接影响到我国学前教育事业的发展，尤其是影响到农村地区学前教育的发展。《普洛登报告》中明确提出:“要提高幼儿教师的素质，使学前教育走向科学化。”目前中国农村幼儿教师资存在学历水平偏低、职称评定情况差和待遇不好等主要问题。调查显示，西北农村民办幼儿园里具有中专学历的教师为52%，以下依次为高中、大专、初中和本科学历教师的百分比，分别占16%、12.2%、7.2%和2.3%。在这些教师中所学专业为学前教育的仅占6.8%。我国《教师法》规定:取得幼儿园教师资格，应具备幼儿师范学校毕业及其以上学历。数据表明虽然有70%的教师具有中专或以上学历，但具有幼教专、本科学历者比例很小，专业对口率很低[8]。教师学历层次低是制约学前教育发展的瓶颈。我们有必要进一步提升幼儿教师的素质，使学前教育走向科学化。要解决这个问题，提高幼儿教师准入门槛是关键，一方面要严格规范幼儿教师资质的认定及考核，另一方面要加强对农村幼儿教师的培训，逐步提高他们的教育教学能力。2011年9月5日财政部、教育部下发的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》里提出，要实施幼儿教师国家级培训计划，将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”。这项政策可以在一定程度上满足农村地区幼儿教师的培训需求，有利于提高他们的整体教学能力和素质，而农村幼儿教师素质的提高，也会反过来影响到农村地区学前教育的发展质量，这就可以在一定程度上保障我国农村地区学前教育有质量的发展。

(五)加强社会力量办学，发挥过渡性作用

《普洛登报告》中指出:“在公立保育机构不足的情况下，非营利私立保育团体担负起弥足珍贵的过渡性功能。”这与我国目前的现状相似，我国公立幼儿园数量有限，民办幼儿教育已占学前教育事业的半壁江山，特别是农村民办幼儿教育，在农村幼儿教育经费有限，公立学前教育机构不足的情况下，有效地解决了农村地区幼儿入园紧张的问题。但是由于财力有限，导致农村地区民办园质量参差不齐，大多都是家庭作坊式幼儿园或者是庭院式幼儿园，幼儿的安全、教育教学质量无法得到保障。这就需要政府加强管理，并且给予相应的政策和资金上的扶持，鼓励多种社会力量参与办学，规范民办园的发展，让民办园充分发挥自身在农村学前教育发展中应有的有利影响。

[1]杨莹.英国的教育优先区方案之实施与检讨[G]∥教育优先区的理念与规划研讨会手册.台北:台湾师范大学教育研究中心，1995:5－8.

[2]霍力岩.学前教育学[M].北京:北京师范大学出版社，1996:97.

[3]邹敏.世界学前教育发展与比较[M].北京:科学普及出版社，1993:92.

[4]韩清林.“普及与公平”是中国学前教育发展战略和基本政策的必然选择[J].当代教育科学，2011，(3).

[5]万明钢.“积极差别待遇”与“教育优先区”的理论构想——西部少数民族贫困地区教育发展途径探索[J].教育研究，2002，(5).

[6]国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社，2002.

[7]中央教育科学研究所.中国学前教育发展的战略研究[M].北京:教育科学出版社，2010:18－19.

[8]王冬兰.西北地区农村民办幼儿教育研究[M].兰州:读者出版社，2011:29.