□文/陈美华 吴远华

（福建师范大学经济学院 福建·福州）

1994年国务院为了“实现政策性业务与商业性业务分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题”，先后成立了三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。随着我国社会主义市场经济建设进程的不断推进，市场机制日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成，政策性银行体制上的弊端也日益暴露，改革提上议事日程。2007年1月19日至20日，全国金融工作会议在北京召开，温家宝指出要按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革。国家开发银行首先要按照商业化运作，专注中长期业务。2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司正式挂牌成立，国开行率先完成了由政策性银行向商业银行的转型。国开行顺利改制为我国的开发性金融机构，为其他两家政策性银行改制提供了有益借鉴和参考。

一、我国政策性银行发展概况

政策性银行是政府创立或担保以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。中国农业发展银行是直属国务院领导的唯一农业政策性银行，注册资本金为200亿元，由政府全资拥有。截至2011年，资产总额达19，534亿元。作为一家政策性银行，农业发展银行被赋予了特殊的金融职能。2012年的中央一号文件特别提出要“支持农业发展银行加大对农业科技的贷款力度”中国农业发展银行已形成了以支持国家粮油棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展格局，及时推进业务创新、管理创新、机制创新等，努力打造现代农业政策性银行，这是农业发展银行又好又快发展的强大动力。1994年4月26日，中国进出口银行在北京成立，直属国务院领导。中国进出口银行注册资本金为50亿元人民币，由政府全资拥有。2011年，资产总额达11，991亿元。中国进出口银行作为中国进出口政策性金融机构，承接了原来由中国银行承担的进出口政策性业务。其经营宗旨：贯彻执行国家宏观经济政策，为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作，提供政策性金融服务。国家开发银行于1994年3月成立，直属国务院领导。在国内外设有关家分支机构。十年来，国开行认真贯彻国家宏观经济政策，发挥宏观调控职能，支持经济发展和经济结构战略性调整，在关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设中，发挥长期融资领域主力银行作用。2008年12月16日，根据国务院的决定，经中国银监会批准，国家开发银行股份有限公司在北京成立，这标志着国家开发银行改革发展进入了一个新阶段。

二、当前我国政策性银行存在的问题

不管是中国农业发展银行，还是中国进出口银行以及已经成功转型的国家开发银行，在解决我国过去残留的一些经济问题上发挥了重要作用，在国家经济发展的各个领域也发挥了其特殊的功能。但随着经济的发展和金融体制改革的进一步深化，政策性银行的弊端日益突现。

（一）法律地位缺失。在国外，一般是先出台专门法律、法规，再设立政策性银行，各政策性银行在法律规定的范围内开展业务，是一个自主经营、自负盈亏的独立法人。如韩国产业银行（KDB）依据《韩国产业银行法》成立。而我国自1994年成立三家政策性银行后，一直没有出台专门的政策性银行法律。目前，它们主要依据成立之初及后续颁布的一些文件或批复（《国务院关于金融体制改革的决定》、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、《国家开发银行组建和运行方案》、《中国农业发展银行组建方案》、《中国进出口银行组建方案》）等相关规定开展业务，缺乏强有力的法律支撑，法律层面的规定散见于《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《中小企业促进法》。因此，我国政策性银行法律地位缺失，权益保障难以保证。政策性银行在开展具体业务时，如果与商业银行业务发生冲突，或者受到政府干扰，由于没有具体的法律规定为依据，说服力不强，维权效果不佳。

（二）经营机制不健全。我国政策性银行成立之初是政府全资拥有直属国务院领导的金融机构，其机构设置带有行政体制色彩，其运营体制带有先天不足之处。首先，易受政府干预。地方政府普遍存在一种观念，认为政策性银行的资金可以低息甚至免费使用，将政策性银行的贷款看作类似于“财政拨付”的资金。于是出现上级政府以行政命令的方式取得下级政策性银行贷款的现象，这是政策性银行运营初期不良资产率居高不下的一个重要原因；其次，经营宗旨不明确。商业银行以盈利最大化为经营宗旨，在选择放贷项目时，注重风险控制，建立起完善的风险控制机制，注重成本控制，降低运营费用。相比之下，政策性银行的设立初期不能过多看重利润，否则与商业银行无异。但若放开风险防范与成本控制，会造成亏损、加重财政负担，将影响到政策性银行的可持续发展。因此，保本经营、微利运营的机制是政策性银行的经营原则；最后，考核体系不健全。受前两者的影响，政策性银行对员工的考核不如其他金融机构有效，机构与员工对绩效等考核的重视度不够，没有设立量化指标，没有将考核结果执行到底。这势必影响政策性银行的运营效果，无法最大限度地发挥其社会效益。

（三）业务体系不完善。我国政策性银行设立之初，主要承担从国有专业银行划转的政策性金融业务。这些业务通常属于市场失灵领域，但又关系国民经济中长期发展。因此，国家以政策性银行为执行机构，通过具体业务的开展，完成宏观调控和产业发展战略。国开行主要支持“两基一支”项目的建设，中国农业发展银行重在“三农问题”的解决，中国进出口银行则主要是为了机电产品或成套设备的进出口提供信贷服务。1994年至今，经济环境已发生重大变化，但政策性银行的业务范围却没有及时调整，或者不够全面。一方面我国新出现一些需要政策性金融支持的领域，如中小企业贷款、高科技等新兴产业融资、中西部等落后地区贷款、扶贫贷款、助学或其他教育性贷款。这些领域的贷款因为轻资产、还款风险相对高等原因，较难得到商业性金融支持，但我国未设立专门政策性银行解决这些问题；另一方面我国政策性银行出现与商业银行业务交叉的情况。2009年，国家开发银行与中兴通讯签署150亿美元的金融合作协议，引起理论界和实务界一片哗然，纷纷认为国家开发银行功能异化，以国家信用筹集的资金成本较低的优惠资金用于商业性金融业务。政策性银行作为国家执行宏观调控的重要机构，应当以解决市场失灵领域的资金瓶颈问题为主业。当然也可以遵循市场路径，有选择性地开展盈利性项目，但这些商业性金融业务只是辅业。政策性银行在完善其业务体系时，应坚持“有所为有所不为”的原则。

（四）资本充足率低。资本充足率的高低可以衡量银行抵御经营风险的能力，足够的资本金才能支持银行持续的扩张市场，开展新业务。我国政策性银行成立之初，中央财政能力有限，注册资金都较少。三家政策性银行成立之后，资金来源也主要靠发行债券、向央行借款等，财政拨款较少且不稳定。因此，我国政策性银行资本充足率较低，加上不良贷款率又相对较高，特别是农发行和进出口行。国家开发银行的资本充足率是三家政策性银行中最高的，2011年也只有10.78%。（2009年中国农业发展银行6.11%）同样是政策性银行，韩国产业银行（KDB）的资本充足率2000年以来一直稳定在12%以上，巴西国家开发银行（BNDES）的资本充足率2009年达到18.6%。资本金不足，缺乏多渠道的融资途径，必然影响政策性银行的可持续发展能力。

三、我国政策性银行改革路径探析

开发性金融作为政策性金融的更高阶段，在行使政策性金融的基本功能外，还能起到培育市场、弥补市场失灵和政府失灵的作用。开发性金融按照市场化方式运营，注重经营效率的提高，所以相比政策性金融而言，具有可持续性。国家开发银行的成功转型为中国农业发展银行、中国进出口银行的改革提供了有益的借鉴和参考。笔者认为，农发行和进出口行的总体改革方向也应同样是贯彻国家中长期发展战略的开发性金融机构。当然，目前我国“三农”建设、“走出去战略”仍然需要中国农业发展银行和中国进出口银行的支持。但从长远来看，为了更好地服务国家发展战略，其经营机制、业务范围必须调整。

（一）加快立法，确立其法律地位。针对国开行及进出口行、农发行的开发性金融性质，制定政策性银行的专门法律法规是十分必要的。这三家金融企业的业务和一般商业银行具有很大区别，表现为中长期信贷、提供多元化金融服务，主要依靠发行债券融资等。随着转型进程的推进，法律地位缺失带来的问题将日益突出。因此，要尽快制定现存于政策性银行相关的部门条例、规章文件，借鉴国外成功的经验，出台适应我国政策性银行改革的法律法规。如果能根据各自发展特色，实现“一行一法”，将更有利于其可持续发展能力的提升。出台的法律中要确立其法律地位和经营宗旨，明确其开发性金融机构性质；界定其产权制度，结合我国国情和开发性金融机构所承载的功能，宜采取国家所有制；梳理其资金来源和补充机制，鼓励其创新除对居民吸储外的其他筹融资方式；规范其经营范围，引导其向市场缺损的领域开展业务；完善其监管制度，明确其法律责任，确保三家金融企业依法经营。

（二）完善公司治理结构。只有建立起高效运转的公司治理结构，才能将各项改革措施落实到位。进出口银行和农发行要借鉴国外开发性金融机构和国开行的有益经验，按照现代金融企业制度要求，加强公司治理能力建设。要完善科学决策机制和管理程序，逐步完善国有全资银行的公司治理结构；要重点改革公司人事制度，逐步摆脱由政府指定任命的做法，引入市场机制，竞聘选举上岗，明确领导的权利和义务；要根据业务发展需要，调整银行分支机构设置，本着“因事设人”的原则对现有机构进行撤并；要建立有效运转的“三会一层”，股东给予战略指导，董事会科学决策，监事会严格监督，高级管理层恪尽职守；可以考虑设立专业委员会，如战略发展与投资管理委员会、风险管理委员会，以此提高公司科学决策水平。制度变迁意味着利益的重新配置，因此改革措施必然遇到既得利益集团的阻挠。因此，以上各种措施都要制度化、规章化，做到不因领导层更替而废止，持续有效地贯彻直至内化为企业文化。

（三）拓宽筹融资渠道。资金对金融企业来说至关重要，只有足够的资金才能支持其持续的扩张市场。因此，要积极拓宽进出口行和农发行的筹融资渠道，保证持续的、低成本的资金供应。政策性银行资金来源有：政府注资、向央行借款、发行金融债券、吸收业务客户存款、同业拆借等。一方面要加大资本金注入力度，资本金的规模关系到银行抵御经营风险的能力。进出口行和农发行的资本金规模太小，如进出口行2011年资产总额11，991亿元，而注册资本只有50亿元，资产负债率高达98.66%；农发行2011年资产总额19，534亿元，注册资本也只有200亿元，资产负债率高达98.18%。可以借鉴国开行的做法，引入中央汇金、全国社保基金理事会等国有企事业单位，在保证进出口行和农发行国有性质不变的前提下，拓宽资本金来源；另一方面要提高市场化发债能力。进出口行和农发行作为债券型银行，主要通过发行金融债券融资。随着改革进程的推进，进出口行和农发行转型为商业银行后，国家信用将逐步退出，和国开行一样主要依靠自身培育的市场信用发行债券。因此，进出口行和农发行要有意识地培育组织信用，完善债券发行机制，解决因国家信用退出而使筹融资成本上升的难题。

（四）建立综合型金融服务平台。产品和服务创新能力的高低是考量金融机构能否实现可持续发展的重要指标之一，要实现进出口行和农发行的成功转型，务必建立综合型金融服务平台。国家针对进出口行和农发行的政策性银行特性，对其业务范围有所限制。这有一定的历史原因，但随着经济环境的变化，进出口行和农发行的业务范围已经逐渐松动。当然，进出口行和农发行要避免与一般商业银行同质发展，主动寻找自己的优势领域，如能够发挥中长期优势的投资银行业务、资产管理业务。进出口行作为我国对外金融的主体之一，可以围绕“走出去”战略进行金融产品和服务的创新，打造涉外金融服务平台。进出口可以着重开展以下业务：为“走出去”企业提供“产业链”咨询服务；联合各类金融中介机构，为“走出去”企业提供整体金融服务；利用投资银行手段服务于跨国企业并购重组；组建基金、发动银团贷款为资源类项目提供长期、大额信贷资金等。农发行作为我国社会主义新农村建设的主力行，可以继续围绕国家解决“三农”问题的大政方针打造综合金融服务平台。目前，农发行已形成政策性业务为主体，积极开展自营性业务的“两轮驱动”业务格局，积极支持粮棉油全产业链发展，为农业农村基础设施建设提供长期信贷资金，配合财政部和中国农业产业发展基金开展投资业务。笔者认为，农发行可以发挥长期服务“三农”的优势，助力县域经济发展，为县域主导产业的选择和培育、小城镇建设提供咨询和资金服务。

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