刘永江

（山东大学 法学院，山东 济南 250100）

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第35条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”这是国家立法首次规定催告履行制度。该制度同执行协议制度共同构成了行政强制执行中的“柔性”执法制度。

一、行政强制执行中催告履行的界定

《行政强制法》明确规定，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。与其相近的是《民事诉讼法》中规定的民事强制执行。虽然都是强制执行，但因所属的法律关系不同，两者在申请执行的主体、具体执行的主体、执行的依据、执行的目的、执行的对象等方面有很大的不同。

行政强制执行最直接的目的是在国家强制力的压迫下让当事人在规定的期限内主动履行义务，以维护公共利益，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。强制执行行为的对象是应当在规定的期限内主动履行义务但实际并无此作为的当事人。司法实践中，行政强制执行出现了大量问题，甚至出现了民众与政府间的暴力性冲突，笔者认为很大一个原因在于行政机关没有做到具体问题具体分析，单一地认为“没有在规定的期限内主动履行义务”就是当事人“无赖”下的拒不履行。其实很多情况下并不是当事人不去履行，而是由于主观上非故意的忘记或者客观的不能等原因限制了他们按期履行义务。法治社会的构建需要有法治化的政府，行政机关或行政机关申请人民法院在实行行政强制行为前应通过提醒、催告、警示等方式尽可能多地为当事人提供“按期主动履行”的机会，减少强制执行手段的适用。

与传统行政强制执行不同，这次《行政强制法》在强制执行程序上特别规定了行政机关的催告履行程序。关于催告履行的概念，国家行政学院副院长袁曙宏教授认为，催告履行是指行政机关在强制执行程序启动后，向根据行政决定负有未履行义务的行政相对人发出通知，催促当事人在一定期限内履行义务，并就不履行义务的后果作出警告。[1]催告履行具有多重性质。首先，催告履行是一种程序。行政强制执行并不是一个点而是一个线段，它的最初起点是当事人对所负行政义务的不作为，最后终点是行政强制执行的实施，这一过程要经历数个环节，催告履行便是其中的一个环节。就程序履行的连接性而言，催告履行是连接当事人的不作为与行政机关实施行政强制执行的桥梁，并决定着行政机关是否对当事人实施强制措施。经过催告，如果当事人及时完整地履行了应该履行的义务，那么行政机关就无需继续启动行政强制执行，否则，行政机关应采取直接或间接的强制措施迫使当事人履行义务。其次，催告履行是一种义务。《行政强制法》第35条用“应当”二字把催告当事人履行义务作为行政主体作出行政强制执行决定所必须的前置程序，从这一层面看，催告履行应该是立法给行政机关设定的一种义务。作为行政强制执行的启动程序，如果行政机关作出行政强制执行决定前没有尽到这种催告义务，会构成行政强制执行程序上的违法。最后，催告履行虽然是行政机关作出的一种行为，但这种行为没有重新设立新的权利义务关系，只是对先前法律关系的再次重申，更多体现的是行政机关的义务属性，当事人不会因不履行行政机关的催告内容而额外增加新的义务，它是一个与行政强制执行密不可分的从行为。[2]

二、催告履行的价值

公民、法人或者其他组织应当在规定的期限内主动履行行政法律关系中所负的行政义务，对不按期主动履行义务的当事人，行政机关有权采取行政强制措施以维护正常的行政管理秩序。行政主体与当事人在行政法律关系中处于不对等的地位，前者依靠国家强制力处于强势主动地位，这就要求行政机关在实施行政强制措施时做到行政效率与保障权利相结合，强制与教育相结合，通过程序上的创新和安排来规范行政主体的行政强制行为，以当事人的主动履行代替行政机关的强制履行。催告履行的设定，不仅给当事人提供按期主动履行义务的机会，还能规范行政机关行政强制行为的适当性和正当性，可谓实现法治社会建设的双赢。

（一）提升行政强制执行程序的科学性

国家对人民享有强制权，是基于人民对法律规范的服从义务。[3]但这种强制权不应是不分条件下的硬性强制，而应当是以人为本，体现民主。权力民主化的影响因素很多，包括执法人员的素养，执法的正当性与合法性等，其中，执行程序的科学化起着举足轻重的作用。催告履行程序是本次《行政强制法》新添加的规定，在具体的实施过程中，该程序虽然没有增加当事人新的行政义务，但它对当事人的权利能够产生直接重要的影响。在行政法治建设先进的国家，行政主体作出行政行为，特别是作出对相对人不利的行政行为时，均会事先告知作出该行政行为的事实理由和法律依据。在强制执行过程中，催告履行无论是启动环节还是终结环节，都成了行政机关不可避免的履行程序，在作出行政强制执行前，其以书面形式将相关内容告知当事人，包括履行义务的期限、方式，涉及金钱的明确数额和给付方式，享有的陈述和申辩权，可能采取的强制措施以及强制后可能产生的后果等等。这种提前告知能让当事人提早预见到行政主体将要实施的行为，是国家强制力运用方式更加民主、更加灵活的体现。

（二）规范行政强制执行行为的实施

比例原则是行政法中一项重要的实体性基本原则，广义上的比例原则要求行政机关实施的行政行为要择其成本最低、收益最大、对相对人损害最小的方式。[4]催告履行所要达到的目的同硬性强制执行实施的目的相同，都是让当事人履行所负的义务以维护公共利益，但不同点在于前者会以成本最低、对相对人损害最小的方式实现同等的目的。前文已讲到，在规定的期限内当事人没有主动履行的行政义务中，很多是由于当事人主观上非故意的忘记或客观不能引起的。对于主观上非故意的忘记，经过行政机关的催告说明，当事人会察觉到自己所负的义务，主观上自觉接受行政机关的催告。对于客观不能的，行政机关应秉着服务型政府的理念及时了解相关情况，在能力范围内帮助当事人解决一些实际问题。以上这些都降低了当事人对行政机关的排斥，消除了可能发生的对立冲突，避免了当事人的二次“损益”。同时，当事人在非强制的环境下自动履行义务，可以节省大量的行政成本。这无论从可能造成其他纠纷损失的角度看还是从义务实行的经济成本角度看都是有益的。

另外，催告履行的运用提升了行政强制执行的正当性和协调性。《行政强制法》第1条明确规定该法的制定目的是规范行政强制的设定和实施，防止行政权力的滥用，程序的正当性便是这种规制的一个重要方面。正当性也是行政法中的一项重要原则，它要求行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，其中一点就是要实现行政的公开。[5]行政机关在作出行政行为时必须履行告知并说明理由的义务，催告履行书上面须载明义务履行的期限、方式，还要赋予相对人陈述和申辩的权利，对于相对人正当合理的意见要听取采纳，催告履行正是这一义务的体现。此外，行政机关应摆脱过往单靠硬性强制力执法的方式，实现国家权力“柔性”与“硬性”的灵活运用，特别是在遇到有情况特殊的当事人时，不仅要体现合法性，更要体现合理性。通过催告履行提醒催促当事人，对思想上有抵触的进行说服教育，对存在客观困难的给予帮助，对无履行困难又执意不按期主动履行的要按行政程序及时采取强制措施，保障行政法律关系的平衡，提升行政强制执行的协调性。

除此以外，行政机关在催告过程中对当事人进行劝说和教育，耐心细致地开展思想工作，当事人为了自身利益也会主动接触相关法律法规，无形中会提升自身法律素养，扩大了催告履行的积极作用。[6]强制与教育、防范相结合，是人民增强法治观念，自觉履行法定义务的有效方法。

三、催告履行的构成

（一）催告履行的前提和时间

当事人不按期履行义务是催告履行的前提，如果当事人按时按质地履行义务，也就无行政强制执行，更无强制执行前的催告履行。关于催告履行作出的时间，法律明确规定催告必须在行政强制执行决定作出之前进行。这有两方面的意义：一是给当事人提供一个主动履行义务的时间段，起到督促作用，否则就要承担不利后果；二是在这一时间段，充分与当事人沟通联络，听取当事人的理由，如果出现中止或终结执行的情况要及时作出中止或终止执行的决定，避免对当事人的利益损害。

（二）催告履行的内容

催告当事人履行的内容是原行政决定中给当事人设立的行政义务，这些义务必须与决定书上的义务内容等量而不能随意增加或减少，并且以催告书的方式告知当事人。除履行内容之外还有以下几项需要明确：第一，对于履行义务期限的规定，该期限原则上只能是已经生效的原行政决定上规定的期限，但考虑到当事人因存在某些具体原因无法在规定期限内及时履行的情况，行政机关在听取当事人的理由和事实陈述后，可以根据当事人的申请另行规定一个迟缓履行的合理期限，申请的标准以义务的性质和强制方法的种类综合判断。第二，关于履行义务的方式，《行政强制法》第12条作了明确的规定，行政机关载明的履行方式必须限制在这六种法定方式范围内。第三，催告书中只能明确适用一种强制措施，不允许数种强制方式的叠加和行政机关对强制方式的保留性选择。[7]对涉及金钱给付的，必须明确给付的金额和方式，《行政强制法》第四章第二节对此作了专门规定，对强制执行收取的金钱，必须如实上缴国库或者划入财政专户，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

（三）催告履行的双方主体

行政强制执行的实施主体是行政机关或者人民法院，具体由谁作为执行者需要有法律的明确规定。对于时间紧、情形急的强制执行一般由行政机关具体负责，需要经过一段时间不影响行政效果的强制执行则由行政机关申请人民法院执行。[8]在催告履行中，无论是行政机关还是法院作为强制执行的主体，实施主体都必须是作出原行政执行决定的行政机关，其他任何机关或部门都不能代为实施，这也是行政行为连续性的体现。《行政强制法》第35条和第54条对该内容作了具体规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。”催告履行中的另一个主体是催告书的接受方，大多数情况下该主体是不按期主动履行行政义务的行政相对人，但也不排除行政相对人以外的第三人。

（四）催告履行书的送达

《行政强制法》对催告履行书的送达方式仅作了概括性的规定，总结起来为：以直接送达为主，以留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达等间接送达为辅，并明确规定当事人拒绝接收或者无法直接送达的应当参照《民事诉讼法》中有关的规定。送达催告书应有送达回证，并有接受催告书的人在送达回证上记明收到的日期、签名或盖章。当然，这一规定也为行政机关执法人员提出了更高的要求，日常工作中除了要熟知相关的行政法及行政诉讼法外，还应对民事诉讼法的相关规定有所了解。但行政诉讼法领域的催告书送达毕竟不同于民事诉讼法领域的文书送达，为了提高执法质量，笔者建议细化该方面的规定，可以参照《民事诉讼法》中的有关规定，结合催告履行的具体特点出台相关配套解释，为行政机关提供明确的法律指导。

[1]袁曙宏.行政强制法教程[M].北京:中国法制出版社,2011:104.

[2][7]张锋,杨建峰.行政强制法释论[M].北京:中国法制出版社,2011:201.

[3]肖金明.行政法学[M].北京:国家行政学院出版社,2010:221.

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2007:71.

[5]周佑勇.行政法的正当程序原则[J].中国社会科学,2004(7).

[6]方世荣.论行政强制执行制度中的“非强制性”方式[J].湖北社会科学,2012(3).

[8]郑毅.浅析经济行政强制[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2009(3).