□陈志勇

一、农村水利水电工程质量管理的主要内容和特点

农村水利水电工程质量管理，是针对农村区域的水文地质、地表地理、交通运输、地方性政策、区域经济和农村居民生活方式等特点，旨在提高水利水电基础设施水平和保障工程质量，以宪法为基础、由相应的政策法律规定的组织机构实施的关于工程建设方面可行性分析、建设规划、方针决策制定、实施指导、控制、整体协调和全面监督等系列活动。就以上陈述的农村水利水电工程质量管理的特定内涵而言，农村水利水电工程质量具有工程管理对象动态性、工程管理目标复杂综合性及工程管理行为自身极强的专业性。

二、农村水利水电工程质量管理存在的问题

经过数十年的水利项目建设，不断总结各个历史时期的水利工程管理经验，不断完善农村水利水电项目的管理制度，我国农村水利水电工程质量管理取得了可喜的成果。

(一)工程建设与工程管理相互重叠，容易埋下工程质量隐患。在农村大规模水利水电建设过程中，水利部门承担着防汛抗旱和水利建设的双重艰巨任务。农村水利水电项目根据当地自身特点和运行要求，只需满足当地的能源需求，本身工程规模较小，当地政府仅制定针对当地的能源计划和旱涝设防即可。但同时特殊时期又要满足整个水系的抗旱防汛要求，这又对工程提高了质量要求。这种矛盾导致了管理与建设的重叠。

(二)责、权、利分离，建设程序不严。地方政府的工作重心是争取国家资金投入，甚至以此作为业绩，资金到位后，又因受农村水利水电工程项目施工季节的限制，地方政府不执行工程的建设程序，事后补办甚至不办理立项审批手续，工程完工无法验收，整体工程质量无法客观评价。而且项目法人在工程建设中，有些不具备法人实质条件，使得责、权、利分离，故难以承担法人的法律责任。

(三)工程建设市场无序竞争。农村水利项目多为中小型工程，施工队伍要求的资质较低，所以进入农村水利项目建设市场的门槛低，容易出现市场行为违规操作，市场准入把关不严，常有的问题是，有些地方工程相关单位存在无证和越级设计、施工、监理等现象。农村地区正是地方政府的末端，农村水利水电工程正是水利水电项目建设管理的末节，非常容易出现违规管理、竞争混乱的现象。

(四)工程资金监控的政策法规相对滞后，资金监管的执法力度弱，农村水利水电工程建设项目的地方配套资金到位情况不理想。由于地方政府财政的财力有限，部分地方政府的自筹资金到位率不到50%，甚至个别地方根本没有配套资金，这种局面一直没有在政策层面上得到解决，从而导致“有多少钱办多少事”的被动的资金管理情况比较普遍，影响了农村水利水电工程整体效益的发挥。

(五)施工队伍人员素质偏低，影响了工程的内在质量。由于施工现场质量控制人员的业务水平低下，责任心不强，法律意识淡薄，导致他们不能按照施工的规范和监理有关的规定操作。加之施工人员自身质量管理知识欠缺和检测技术、设备、手段的落后，有碍于工程建设质量的提高。

三、现阶段农村水利水电工程管理的实践成果

(一)通过实行项目法人制、招标投标制、建设监理制等“三项制度”为管理动力，全面开展农村水利水电工程质量管理工作，促使农村地区和山区林区水域水利水电项目的科学规划、依法实施和健康高效运行。项目法人制明确了项目制定和实施过程中决策者的法律责任，招标制度激活了建设市场的活力，淘汰生产力低下的施工队伍，逐步在竞争中提升施工队伍的业务水平，建设监理制使工程建设过程中能通过第三方的监督，约束工程各个环节符合国家法律和行业规范。农村水利水电工程是农村基础设施实施建设工程的重要组成部分，农村水利水电的发展水平直接影响农村地区的水利电力能源有效利用和农村地区经济高速发展，在全国范围内起到合理调配资源、能源的积极协作作用。“三项制度”对促进水利工程建设管理水平和提高农村水利水电工程质量起到了非常积极的作用。

(二)初步建立了以行业横向管理和分级层次纵向管理为基本组织架构的质量管理体系。其体系具有四个明显特征。一是逐级分解工程质量管理权限。权限的行使得以细化和明确。水利部出台的《水利工程质量管理规定》、《水利工程质量监督管理规定》等多项有关工程质量监察、工程项目检测的质量管理规章和规范性文件。水利部门颁布的相关法规和行规对农村水利工程的质量管理控制做了分级分层次划分。法律和行业规定的制定给予了水利部在农村水利建设工程中质量管理的全面责任。对于下一级别的部门和地域的水利管理机构的职责行使，有水利部委托受责。各个地域水系的管理机构综合负责所在水系流域的水利工程管理任务。各个省、自治区和直辖市的水利行政管理部门承担各自行政区域的水利工程质量，并对水利工程建设实施提出指导和监督管理。这种自上而下的分级责任机制（水利部→各水系流域行政机构→各地方人民政府水行政主管部门）是农村水利建设时之有效的管理机制。二是我国已经形成完善的工程质量管理体制。依我国现行的法律、法规，我国农村水利工程实施的是项目法人负责制，工程实施过程中由监理单位负责质量控制，施工单位对在建工程和竣工项目负责保护，政府主管部门对项目施行监督监察。三是工程质量的责任主体承担的责任内容通过法律法规有了明确规定。根据国务院和水利部的规定，农村水利工程的质量由项目法人负担全面的法律责任，项目相关的规划部门、勘测设计单位、施工单位和监理单位根据工程合同、国家法律和行业规定行使各自的职责，互相配合协调，但相互之间不替代法律责任，第三方质量监督机构履行政府监管职能，也同样不替代项目法人的法律责任，不转移法人的工程质量管理工作。四是长期的全面规划，健全了农村水利水电工程的质量管理网络体系。一般来说，各地区单独设立的水利工程质监站是水利部的职责委托单位。

(三)以监督检查和执法监察为辅助手段，使工程建设项目管理水平达到了农村水利水电质量管理要求，实现了农村水利水电行业的自我检查、自我纠正的第三方监管目标。由“水利部→各流域机构→各地方政府”的管理机制和农村地区面积广大的我国国情现状决定，要有效运营各地方水利水电工程，做到如臂使指的行政效率，就必须在农村水利水电工程管理中实行自我检查、自我纠正，有了管理纰漏和工程问题，第一时间自行整改，这样管理才可以保持高效和有力。在此基础上，再通过上级部门或者相关的检查部门定期或不定期的监察、指导和调控，对农村水利水电工程进行大方向发展和细部指挥管理，才可以保证我国农村水利水电工程较高的管理水平。

四、农村水利水电工程质量管理的技术性和管理性措施建议

优化农村水利水电工程质量，首先要从以下五个方面去改善和落实，并多渠道容纳资金和人力、多途径制定实施措施，切实解决工程质量管理方面的矛盾与疑难问题。

(一)项目法人制、招标投标制、建设监理制等“三项制度”增强了农村水利水电工程的监督管理功能。整个制度代表了农村水利工程质量管理工作以后的发展方向。其中有三个贯彻点：一是严格掌握农村水利工程的审批程序并严格把关，依法逐步进行；二是地方水行政主管部门和区域水系管理部门要落实水利水电工程制度；三是在农村水利水电工程的质量管理上要科学控制，因地制宜。

(二)推进农村水利水电工程质量管理工作的法制化进程。农村水利水电项目的质量管理法制化是提高工程质量的根本举措。对将要开展的大量的农村水利水电工程，明确有效的农村水利水电工程招标投标法可以完善农村水利水电工程相关的法律体系。历年制定的农村水利水电工程规范和建设管理规定则正在完善农村水利水电工程质量管理制度。

(三)转变农村水利水电工程建设管理的工作思路，提早筹划和加强农村水利水电工程建设项目的前期工作。优质的农村水利水电工程，源自水利工程的科学规划和工程的优秀设计分析。农村水利水电工程前期工作的深度，直接影响水利工程运行的稳定可靠和水利工程建设的质量管理控制。所以农村水利水电项目的前期工作准备是否充足，是整个工程的质量管理控制的前提。

(四)结合专项治理，加大农村水利水电工程执法监督的工作力度。大量的工程实践数据表明，工程质量管理只靠从业人员和管理单位的自律和自觉是绝对不行的，必须依靠相关的国家法律法规和行业规定的约束。专项工程管理工作的治理和农村水利项目的执法监督，是确保农村水利水电工程质量的有效补充措施。除了政府职能部门外，法律部门、纪检监察机关、新闻媒体、人民群众都是重要的监督主体。

(五)提高农村水利水电工程质量管理的软实力。从业人员素质要通过培训和引进人才得以提高，同时还要规范建设市场。从业人员素质是工程质量的主要影响因素。健全农村水利水电建设市场，要通过人员和队伍素质提高来实现治标治本的措施目的。提高人员和队伍整体素质要从三个方面着手：一要加强从业人员业务培训和引进高水平人才；二要强化资质审核，排除素质低劣的队伍；三要规范农村水利水电建设市场的竞争行为，其中核心举措是农村水利水电项目的竞标程序的规范化，建立公开、公正、公平的农村水利水电建设市场投标竞争秩序。

总之，在农村水利水电工程建设过程中，水利工作者、政策制定部门等要在工程前期的可行性立项、设计环节对项目进行全方位分析；要对资金融集加强监管，严格控制资金的使用；要对工程建设质量及其运行管理状态重点掌控。总结现有的管理经验成果，充分发挥现有管理体制的先进性，执行项目法人制、招标投标制、建设监理制等三项制度，保障工程建设和运行的质量。随着农村水利工程建设的深入，不断完善规章制度，吸取教训，总结经验，努力着手于制定符合我国国情的水利水电工程管理制度。