陆 军

江苏省化工建设工程质量监督站 （江苏 常州 213001）

1 概念生歧义:雾里看花，众说纷纭无定论

《危险化学品建设项目安全监督管理办法》在关于“建设项目试生产（使用）”的第二十五条中明确:建设单位应当在试生产（使用）前，将试生产（使用）方案报送出具安全设施设计审查意见书的安全生产监督管理部门备案，同时提交“建设项目质量监督手续”等文件、资料，并对其真实性负责，这是“建设项目质量监督手续”首次出现在安全生产部门规章中，此前这一概念曾在规范性文件 《关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见》中出现。

迄今为止，国家安监总局相关文件尚没有关于“建设项目质量监督手续”的具体解释。据调研，各地在实施过程中理解方面存在较大的差异:有的理解为建设行政主管部门所属（房屋建筑）工程质量监督机构签发的《工程质量监督通知书》或者《建设工程质量监督报告》；也有的理解为质量技术监督部门内设特种设备安全监察机构出具的 《特种设备安装改造维修施工告知书受理回执（通知单）》或者所属特种设备检验检测机构签发的 《特种设备使用登记证》、《压力管道安装安全质量监督检验报告》等；还有的理解为发展改革、工业（经济）和信息化等相关行政主管部门委托的化工专业工程质量监督机构签发的《化工建设工程质量监督通知书》、《化工建设工程质量监督意见书》或者签章确认的《工程中间交接证书》等。针对一个形式审查的备案材料，出现如此多的理解歧义，实属罕见，因而有必要对其法律内涵加以探讨，以确保政令统一，监管有效，形成合力。

为了便于准确理解“建设项目质量监督手续”的法律内涵，可以将其分解为“建设项目”、“质量监督”和“手续”，分别加以分析、阐释。

2 项目有界定:质量监督，定位工程无疑问

根据《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第二条“适用范围”的界定，这里的“建设项目”特指“中华人民共和国境内新建、改建、扩建危险化学品生产、储存的建设项目以及伴有危险化学品产生的化工建设项目 （包括危险化学品长输管道建设项目）”。参照国家安监总局《危险化学品建设项目安全评价细则（试行）》以及《危险化学品输送管道安全管理规定》的相关规定，可以细分为:

新建项目。新设立企业建设危险化学品生产、储存装置（设施）或伴有危险化学品产生的化学品生产装置（设施）以及现有企业建设与现有生产、储存不同的危险化学品生产、储存装置（设施）或伴有危险化学品产生的化学品生产装置（设施）的建设项目。

改建项目。企业对在役危险化学品生产、储存装置（设施），在原址更新技术、工艺、主要装置（设施）、危险化学品种类的项目；或者企业对在役伴有危险化学品产生的化学品生产装置（设施），在原址更新技术、工艺、主要装置（设施）的项目。

扩建项目。企业建设与现有技术、工艺、主要装置（设施）、危险化学品品种相同，但生产、储存装置（设施）相对独立的项目;或者企业建设与现有技术、工艺、主要装置（设施）相同，但生产装置（设施）相对独立的伴有危险化学品产生的项目。

危险化学品长输管道建设项目。生产、储存危险化学品的单位在厂区外公共区域建设的埋地、地面和架空的输送危险化学品（不含原油、天然气、煤层气和城镇燃气）输送管道及其附属设施的项目。

由此看出，《危险化学品建设项目安全监督管理办法》所涉“质量监督”的客体即“项目”应当是特定的化工建设工程，而不是指材料、设备等产品。同时，由于《建设工程质量管理条例》已经有“建设单位不得明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备”（第十四条）、“设计单位在设计文件中选用的建筑材料、建筑构配件和设备，应当注明规格、型号、性能等技术指标，其质量要求必须符合国家规定的标准”（第二十二条）、“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用”（第二十九条）以及“未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工”（第三十七条）的规定并明确了相应的法律责任，事实上已经将材料、设备等产品的质量纳入了监管范畴。据此，对“项目”质量监督应适用《建设工程质量管理条例》而不是《产品质量法》进行解释。

3 工作有分工:专业有别，依法依规不错位

《建设工程质量管理条例》第四十三条规定“国家实行建设工程质量监督管理制度”、“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理”；第四十六条进一步明确“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”、“从事房屋建筑工程和市政基础设施工程质量监督的机构，必须按照国家有关规定经国务院建设行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门考核；从事专业建设工程质量监督的机构，必须按照国家有关规定经国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门考核。经考核合格后，方可实施质量监督”。由此可见，工程“质量监督”实行“通分结合”、“分工负责”的管理体制，只有通过相关部门专业考核的工程质量监督机构才可以在认定的专业范围开展监督活动。

工程质量监督是具备相应资格的工程质量监督机构依据国家法律、法规和工程建设强制性标准，在职责范围内对建设工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位以及施工图审查、质量检验检测等机构的工程质量行为实施监督抽查，督促质量责任主体正确履行相应质量职责，保障人民生命财产安全，维护社会公共利益的行政执法行为，分为房屋建筑、市政基础设施、铁路、公路、港口与航道、民航、水利、电力、矿山（煤炭）、冶炼（冶金、有色金属）、核工业、通信和化工石油（化学工业、石油化工、石油天然气、海洋石油）等专业。各级建设行政主管部门所属的工程质量监督机构依据 《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》负责房屋建筑工程和市政基础设施工程的质量监督，监督中涉及到的“安装”仅限于民用电梯、暖通、给排水、建筑电气等与房屋建筑工程密不可分的附属设备、设施，不包括工业设备；国家发展改革委经济运行调节局印发的《石油石化建设工程质量监督工作规程》明确“石油石化建设工程质量监督由受政府主管部门委托、具备相应资格的专业工程质量监督机构组织实施”，有资格承担化工专业建设工程 （包括生产界区内建筑物、构筑物以及全部设备设施）质量监督工作的是相关的化工、石化等专业工程监督机构，分别归口国家发展改革委、工业和信息化部以及履行相应行业管理职能的省级部门管理。《危险化学品建设项目安全监督管理办法》强调“项目质量监督手续”的立法本意是确保工程建设处于政府监管状态，确保工程设施符合法律、行政法规的规定和国家标准、行业标准的要求。项目所在地非化工专业建设工程质量监督机构的工作范围仅限于房屋建筑，与化工装置试生产（使用）关联度低，其签发的《建设工程质量监督通知书》与工业设备安装工程无关，其监管成果也无法反映工程整体质量状况，有以偏概全之嫌，不具有代表性，应予排除。只有专业范围覆盖“危险化学品建设项目”的质量监督机构依职权出具的有关“手续”才具有行政法的效力，才符合《危险化学品建设项目安全监督管理办法》的管理要求。

上述观点从部分地区有关危险化学品建设项目试生产管理的补充规定也可以得到印证:例如，DB37/T 1854-2011《山东省化工装置安全试车工作规范》、《内蒙古自治区化工装置安全试车工作规范（试行）》都明确将“进行化工专业工程质量监督”列为生产准备工作中必须严格检查和确认的条件之一；《内蒙古自治区石油和化工建设工程质量监督管理办法》还进一步规定“未经工程质量监督的石化工程，或工程质量不合格的工程，不得进行试生产”。

4 特事可特办:特种设备，互信互补更完美

特种设备相关手续是否属于 “建设项目质量监督手续”呢？特种设备是化工建设工程的组成部分，现场安装的锅炉和球罐等压力容器 （不含整体出厂的压力容器）以及压力管道都属于工程的范畴。按照一般法理，《建设工程质量管理条例》作为普通法，尽管其规范的“设备安装工程”包括了特种设备安装工程，但当《特种设备安全监察条例》作为特别法对其“另有规定”时，应当“从其规定”。因此，作为合理的补充，可以也应该将有关现场组焊锅炉、压力容器的相关监督检验手续视同“建设项目质量监督手续”的一部分。然而，有关压力管道的监督检验手续却存在例外的情形:尽管《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》将“压力管道的设计、安装、使用、检验单位和人员资格认定”列入了《国务院决定确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》，但《特种设备安全监察条例》第一百条明确“压力管道设计、安装、使用的安全监督管理办法由国务院另行制定”，而该“监督管理办法”尚未出台，根据后法优于前法、特别法优于普通法的法律冲突规则，目前质量技术监督部门对压力管道实施的管理措施尚缺乏上位法支撑，将相关手续视同“建设项目质量监督手续”不符合《规章制定程序条例》第三条“制定规章，应当遵循立法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”，应予排除，有关压力管道部分的监督检验情况相关工程质量监督机构会在审查后与非承压管道质量状况一并载入 《化工建设工程质量监督报告》，并不会出现监管或者核查的盲区。

5 法条存瑕疵:概念扩展，监督意见堵漏洞

《建设工程质量管理条例》第十三条规定“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续”，可见，所探讨的质量监督手续按照规章文本原意应当理解为建设单位在办理施工许可证或者开工报告前按工程建设有关法规的规定向化工专业工程质量监督机构申请工程质量监督、提交相关资料，工程质量监督机构形式审查合格后签发 《化工建设工程质量监督通知书》，建立工程质量监督信息档案。该行为通常发生在工程质量监督实施之前，实践中还存在迟报、补报的情况，其法律意义是建设单位申报了工程质量监督，工程质量监督机构经项目合法性审查同意受理。但工程质量监督的方式是抽查，政府监督与施工过程受控水平以及工程本质安全状况没有必然的因果关系，《化工建设工程质量监督通知书》无法也不可能证明工程质量是否符合法律法规和标准规定，仅将该“手续”作为备案材料与立法本意冲突，存在瑕疵，应适当变通予以完善。

危险化学品建设项目的试生产（使用）在工程中间交接之后、工程竣工验收之前进行，由于国家发改委《石油石化建设工程质量监督工作规程》明确规定“质监机构应当建立健全质量监督检查机制，依照相关法律法规和工程技术标准，采取定点抽查、随机巡查等方式对建设工程实体质量进行监督”、“建设单位违反工程中间交接和竣工验收程序或工程实体质量达不到中间交接和竣工验收条件的，质监机构应当责令建设单位整改，并记入监督报告”。同时工业和信息化部发布的SH/T 3508-2011《石油化工安装工程施工质量验收统一标准》明确“单项工程施工质量验收和工程中间交接的过程及结果应接受工程质量监督机构的监督”（7.1.4条）、“工程中间交接证书应有工程质量监督机构的监督意见”（7.3.5条），《化工建设工程质量监督工作通则》也有工程质量监督机构应当在中间交接完成后出具阶段性监督意见书的要求。因此，将工程质量监督的阶段性评价意见作为备案材料更具证明力，并且可以从制度上防止工程质量不合格的受监项目隐瞒真相、绕过防火墙，骗取试生产（使用）备案手续。

综上所述，为了全面、准确地体现立法本意，实现相关行政法规间的有效衔接，强化政府监管合力，宜将 “建设项目质量监督手续”的法律内涵适当扩展，解释为“包括但不限于化工专业建设工程质量监督通知书及相关阶段性监督评价意见”，这样不仅可以弥补现有立法瑕疵，而且可以为安全生产监督部门核查项目现场特种设备监督检验证明等保留合理的操作弹性，更能在立法技术层面为未来可能出现的新情况、新问题事先兜底。