空巢老人养老保障的国际经验借鉴与启示

2013-04-08陈建梅方锡悦

哈尔滨商业大学学报（社会科学版） 2013年5期

陈建梅，方锡悦

(哈尔滨商业大学，哈尔滨150028)

一、问题的提出与文献回顾

近年来，我国经济飞速发展，人民生活水平直线上升，其中，医疗水平的上升直接导致死亡率的降低、人均寿命的延长，加之计划生育人口政策的实行导致新生儿的出生数量大量减少，我国社会已开始步入老龄化时代。由于我国的人口基数特别大，我国的老龄化社会还存在着老年人口远远多于一般国家，老龄化发展速度过快的情况，比较进入老龄社会的发达国家，我国应对老龄化的各方面措施还不够完善，最重要的是，我国的人口老龄化与经济的发展并不同步，属于未富先老，这就使养老工作存在诸多方面问题。随着老年人数量的增多，空巢老人的数量不断增加，空巢老人的养老工作更是困难重重。

随着空巢老人数量的迅速增加，加之他们比普通的老人更需要得到照顾，空巢老人的保障工作亟待解决。黄润龙(2005)将空巢老人分为寡居(单身)老人和独居老人，前者是指单独一个人生活居住的60岁以上的老人，后者是指两个老人单立户名、单独生活，家中仅有2人(1男1女，均60周岁以上)的情形［1］。空巢老人是指与子女分开居住的老年人，它包含两层意思，一是来自空巢家庭，二是年龄在60岁以上，值得注意的是，与国际上将65岁以上的人确定为老年人的通常做法不同，我国界定60岁以上的公民为老年人。

当前对空巢老人的研究重点一般是日常生活状况与养老现状。比如日常生活方面，梁艳(2007)指出，精神赡养就是指关注老年人的心理需求和精神需求，并尽量给予慰藉和满足。并认为经济支持与生活照料只不过是父母希望得到精神慰藉的体现方式［2］。张秀萍(2006)也在她的著作中得出结论:与病痛等肉体上的伤害相比，缺乏精神慰藉对许多空巢老人来说则是一种更大的伤害［3］。而在养老现状方面，谢慧娟(2006)认为空巢老人养老面临的问题是:家庭结构转型，养老负担加大;传统家庭伦理观念淡化，家庭养老功能弱化;社会养老保障制度不健全，空巢老人的生活需求得不到保障［4］。

关于对空巢老人进行的专门性保障改革，一些学者提出了针对性的建议，如李爱芹(2007)认为空巢老人的社会支持体系应该以老年人自助互助为原则，以家庭支助为基础，以社区服务为依托，以国家的法规政策为保障［5］。孟昉(2008)等从个人、家庭、社区和制度四方面出发提出解决空巢老人养老问题的建议:充分发挥家庭养老的作用;广泛开展社区养老;逐步建立农村养老制度［6］。洪业庆(2008)则以社会工作的视角探讨了解决空巢老人养老问题的措施，宏观层面是推动相关社会政策体系完善;微观层面是直接面向老人提供各种福利服务［7］。

二、我国空巢老人的现状

随着我国现代化的发展，城市化进程的加快，人们养老的思想观念也在不断变化，传统的家庭养老模式不断减少，依靠子女照料的功能逐渐减弱，我国的养老模式向着西方国家独立的社会互济的养老模式发展，但是，由于少子化造成一个孩子赡养多位老人的现象，对子女经济上的要求较高，多位老人单纯依靠子女的赡养照料是的，要依靠政府和社会的力量才能向良好的方向很难实现发展。

(一)农村方面

随着城市化进程的加快，我国的农村剩余劳动力大量涌入城市，由于不均衡的经济发展，在中部和西部地区，农村剩余劳动力更多地流入东南沿海城市，导致在自然环境恶劣、生产落后、交通运输不便的地区，农村的空巢老人数量激增并快速增长，这给空巢老人的养老保障工作带来了巨大的挑战。近年，中央和地方政府尝试通过农村特困户救济工作的健全、农村五保制度的改革、农村最低生活保障制度和农村养老保障等制度体系的完善等手段，来改善农村空巢老人的生活条件，但仅从基本层面解决了农村空巢老人的温饱问题。

(二)城市方面

城市中的空巢老人退休后经济收入明显低于其工作时的经济收入，这时的收入只能满足他们基本的日常生活必需品支出。然而，由于健康指数的下降，医疗和保健需求上升，加上其自我保健能力不断减弱，需要更加依赖于社会和家庭两方面的照顾，所有的这些需求都会增加空巢老人在经济上的花费支出。此外，城市空巢老人在退休有一定前的社会和文化地位，退休后，空巢老人的精神文化生活减少，导致一些空巢老人成为被边缘化的群体，生活状态也由于退休前后的巨大变化造成心理不适，导致其心理调节能力降低。一些空巢老人由于活动能力下降，减少了社会交往的范围，甚至与子女的关系也疏远了。

三、发达国家空巢老人的保障措施

(一)英国空巢老人的保障措施

1.日间照顾

日间照顾组织的工作重点是只对老人而设立的活动设施和固定场所。日间照顾的高度规范化体现在:空巢老人主要依靠社区工作者与组织雇员的照料，在白天被给予生活照顾，以及举办活动进行娱乐和食物供应，老年人晚上住在自己家里。此种模式是有效保障空巢老人的日常精神生活的重要方式。

2.社区照顾

社区照顾的保障对象一般要具有一定自理能力，且要求住在自己家里，这些空巢老人的日常生活细节如运动、交通、食品、卫生等方面都是由政府公职人员与社会工作者等志愿者负责的，他们还为其提供类似娱乐、康复、心理咨询等服务。这些服务大多免费也有部分收费，当地政府规定的费用大多很低。

3.院居服务

英国目前的老人院舍服务主要包括“老者公寓”、“敬老院”以及“暂托所”这几种模式。养老公寓是由地方政府拨款建设公寓，针对鳏寡孤独或一些具备自理能力的老者提供免费住所及服务，或采取补贴租赁的模式给其帮助。敬老院通常设立在社区之中，规模较小，以为那些生活无法自理、卧病在床的又无家属照顾的老人服务为宗旨的。如此一来，年老者既可以无需远离其熟悉的地域又能够拥有他人贴心的照顾。而暂托所则为一种用来收住因老年人的家属短期外出或度假，临时照顾老年人的养老模式［8］。

4.社会医疗救助

英国国家卫生服务体制里还包括对空巢老人的社会医疗救助，这一制度主要是为空巢老人提供上门护理与家庭保健等服务，以满足空巢老人日常的健康需求。在英国，一些地方政府还投资建设“日诊医院”，这种医院的工作一般是每天早晨用救护车将患病的老年人接到医院接受治疗，晚上送回家，可以按照病人的实际需要每天去医院就诊，也可以隔日或定期前往。通过“日诊医院”的这种工作宗旨，空巢老人的健康问题更能够根据各自的健康状况和家庭状况而有效地得到解决。

(二)美国空巢老人的保障措施

美国的养老保障事业高度发达而且发展全面。例如在养老服务设施方面，有为经常性需要治疗的老年人设立的服务性公寓、一般护理公寓、护士护理公寓;有提供综合长期服务的疗养院、养老院、荣誉公民社区中心;有为贫困老年人服务的收容所、暂住处、公营住所;有提供饮食服务的食品供应所、荣誉公民营养所、上门送饭服务所等等。可以说是从空巢老人生活的各个方面入手，对其进行全面的照顾保障。

1.生活养老社区

按照建筑类型和规模可以分为“退休新城”(Retirement New Towns)、“退休村”(Retirement Villages)、“退休分区”(Retirement Subdivision)、“集合住宅”(Congregate Housings)和“持续护理退休社区”(Continuing Care Retirement Communities，CCRCs)等模式［9］。除了最后一种模式以外都是面向55岁以上的老年人中的“年轻者”，照顾老年人的娱乐生活是这些模式的重点工作，一般都是以休闲的生活方式为导向的社区(Leisure or lifestyle oriented communities，LORCs)，这种生活养老社区大多建立了多样的运动健身休闲设施，设备条件优秀;针对老年人中的“老人”的模式一般是后两项，由于模式的享受者多为高龄老人，年龄较大疾病增多，所以这类模式的医疗条件良好，能为老年人提供专业性医疗护理，社区建设最大程度地实现了无障碍特色。

部分地区发展“自然形成退休社区”计划，主要是提供“不走出去养老院”给那些不肯离开家的空巢老人。“自然形成退休社区”计划实施的工作有:社区商店购物折扣、社会活动、志愿者家庭佣工、修缮房屋等，使那些空巢老人留在家中养老更为方便。还有一些公共老年住所是介于老年公寓与敬老院之间，是社会和政府面向空巢老人给予他们的廉价的保障性住房，公共老年住所可以为空巢老人提供家庭的氛围，同时保证老人们的独居空间，为他们提供优质的社区帮扶，入住条件主要是生活可以自理、不太需要他人照顾、身体比较健康的、年龄超过65岁的老年人。

2.多种形式的医疗护理养老方式

按照医疗护理程度可以分为独立生活型养老方式(Independent Living)、辅助生活型养老方式(Assisted Living)、专业护理型养老方式(Skilled Nursing)和持续护理退休社区型养老方式(Continuing Care Retirement Communitie，CCRCs)，按照这几种模式的顺序，看护内容的程度逐渐增加。随着年龄的增长，老年人的健康状况、心理素质、社交娱乐等各项指标都迅速下降，不同的身体状况，老年人能自主选择相对合适的模式养老。

3.设立服务机构

美国设立了老人局以开展全国范围的养老保障工作，保障老年人的合法权益是老人局的工作宗旨，尤其是让空巢老人和低收入老年人得到平等的日常生活保障。老人局按照老年人的日常照料、护理医疗、住所食品等问题分类管理，设置专门人才保障老年人身心健康，另外，还设有法律援助服务，对忽视、虐待老年人的各种案件进行调查、法律咨询，从各个方面全面深入地保障老年人的权益［10］。

(三)德国空巢老人的保障措施

1.与同龄者进行互助式养老生活

近几年，德国有越来越多老年人采取了与众不同的养老模式，即互助式养老。这种模式可以使空巢老人们更多地和他们的朋友在一起，方式多为合购或合租某个别墅或公寓，作为安享晚年的寓所。在寓所中，年老者可以每个人拥有一间卧室，他们合并共用一个厨房以及客厅。生活上会分工合作，女人们可以负责做饭打扫，身体健朗的老人会负责整理花园，还有的老人负责采购等等。德国老年问题专家雷哈德认为，如今的老人大多十分寂寞，或独自留在家中或在老人院中安享晚年，而这种生活不仅仅解决了老人的生活问题，还可以有效地排解老年人的内心寂寞。这种老人间的互助是一种很有效的养老模式，不但费用相对养老院来说没有那么高昂，而且保持了家庭般的正常生活，这一模式越来越成为这一国家退休老人的最佳选择。

2.与其他单亲家庭组合养老

在德国，有很多老人更渴望同年轻人一起生活。对于有这类需求的老人，一些单独居住的老年人可以通过“三代同堂”的互助模式来圆梦。这一类老年人选择与其他的单亲者共享一套寓所，并且与同龄互助养老模式一样他们会共用厨房和饭厅。这样的组合可以在某种程度上实现共赢。老人有充足的时间能够照看单亲家庭中的孩子，而与此同时，老人的生活也会得到相对良好的照顾，并且充实了老人的精神生活，使他们不会过于寂寞。就这一问题学者认为，这样的“三代同堂”模式完整了原本残缺的家庭，同时让两个家庭的生活都变得欢乐而富于意义。我们可以说，此类养老方式尤其适合那些享受“祖父母”感觉的老人。

3.与在校学生互助养老

在德国还存在另外一种很具有新意的模式，即与大学生“一帮一”养老。在德国，一些大学生们入学后没有找到适合和中意的学生宿舍，然而又有许多的德国老人常年地独住一间大房子。因此，国家政府与校服务中心联合组织了这样一个互助活动，在校的大学生搬进独居老人们的家，他们可以免费使用老人家中的各种电器、设施，并且不需要支付房租。唯一的要求就是在住的学生需要照顾家中的老人，如打扫房子、烹饪早晚餐、整理花园、外出购物以及陪伴老人看电视、聊天;等等。要时常与老人沟通交流，排解老人内心上的郁结。雷哈德博士认为，由学生和老年人互助生活，能够解决一些学生住宿困难、费用昂贵的问题，也为老年人的生活提供了快乐与帮助，特别能缓解“空巢”老人的孤独感。

(四)日本空巢老人的保障措施

日本空巢老人的保障体系也发展迅速。在保障工作实际施行方面，日本选择把新型社会互济养老模式与传统的家庭养老模式相结合的方式。这种新型的家庭养老符合日本的国民情况，受到广大家庭的欢迎，主要的优势是不需要花费太多在居住方面，在家中得到照顾能够更加舒适、方便，而且服务的具体内容也可以根据自身实际状况选择。日本传统的养老方式的基础是老年人的家庭，这种养老方式的所有行为都要在家庭环境中得以进行，而且大多需要子女的帮扶赡养，这种家庭的老年人主要经济来源是子女或家族的收入;战后日本社会的老龄化现象日趋严重，加之少子化的现象，空巢家庭、空巢老人越来越多，在这种背景下逐步形成的新型的家庭养老模式，同样是在家养老，子女或家庭的收入不再是老年人的主要经济来源了，取而代之的是来自社会互济机制的养老保险，空巢老人的生活照料也主要来自社会工作者，如在家有长期工、短期工、钟点工等形式的佣工，在外有社会文化卫生、保健医疗、娱乐活动等各类设施及时满足老人的各方面需求。政府还大力兴建福利院、敬老院、托老所等老人之家，使那些空巢老人在社会也可以体验到如家般的照顾和服务。

2000年日本出台了《护理保险法》，这项法律的内容同样保障了空巢老人的部分权益，根据老年人的各项实际情况，对老年人医疗保健、康复护理、娱乐休闲等各方面的指标进行详细规定，目的在于对老年人的各个方面的服务进行全面的保障工作［11］。护理保险制度主要内容是对老年人的家庭服务，方式主要是向需要护理的家庭派遣家庭服务员，该服务的标准主要包括护理、医疗保健与社会福利等方面。

另外，日本的传统养老方式对国民影响深刻，所以在养老保障工作中，人们很注重家庭的作用，政府仍然引导支持子女主动赡养照顾老人，而且为有老人的家庭制定居家养老服务体系，使医疗护理、家庭保健等福利全面发展。日本的居家养老服务体系仍以子女和其他家庭成员的照顾护理为重点，以友爱访问员派遣制技术手段来监控空巢老人的用电量，并通过向子女发送信息，让他们时刻了解父母的生活起居情况;日本提出一碗汤距离的理念，告知子女离父母不要太远，以送去一碗汤不凉为标准，老人平时种花、打球、聊天，使他们享受着安静舒适的晚年生活［12］。

四、国外空巢老人生活保障经验对我国的启示

(一)空巢家庭经济方面

1.提高空巢老人的经济收入

发展经济，加大投入，为空巢老人提供物质基础是解决空巢老人养老问题的根本方法。经济发展是推动社会前进的直接动力，社会上的各种问题、矛盾也会随着经济的发展而增加、扩大，要社会可持续发展就要妥善正确地处理这些新生问题和矛盾，人口老龄化问题与空巢老人的问题正是经济飞速发展过程中产生的社会问题，构建和谐社会就必须解决好老年人的养老保障问题，而最基础的方法措施就是促进经济的进一步发展，大力发展老年保障相关工作、积极改善空巢老人的生活困境等工作要依托于政府的大力支持，如对保障基金进行保值增值，增加财政投入，这些都能够为老年人尤其是空巢老人的生活、养老及其发展提供物质保障，进而从根本解决问题。

2.建立适度的普惠型空巢老人高龄补贴制度

高龄人补贴，对于解决高龄老人基本生活问题，提高高龄老人的生活质量，起到重要作用。截至2009年，中国80岁以上的高龄老人已达到1 899万，未来每年将以100多万的速度增长［13］。民政部要求有条件的地区应适当建立高龄补贴制度，改善高龄老年人保障工作所需的资金问题，来加快高龄老年人的社会保障工作发展，把缺乏型的保障制度转型为普惠型的制度。我国目前已经推行高龄补贴制度的省份有北京、上海、天津、黑龙江、吉林、宁夏、云南等。建立高龄补贴制度的基本要求是坚持适度的保障与福利。普惠型的保障制度是指不分城乡、城乡居民共享的社会保障或社会福利，普惠型的空巢老人保障制度建立在拥有本地常住户口的基础上。而适度补贴是指目前的社会条件下，大部分地区一般都将享受高龄补贴的年龄标准设定在最低80岁。

3.完善相关养老保障的法律和制度

建立健全关于养老保障的法律体系，为老年人合法权益的保障提供法律依据。发挥传统美德的积极作用，深入对尊老敬老思想的理解与发扬、对养老助老工作的发展与扩展，在保护老年人的相关权益方面，重点保护空巢老人的被赡养权、婚恋权和财产权利，用法律武器维护老年人的生活;加快对相应制度体系的设立发展，及对相关法律法规的完善健全;加大《老年人权益保护法》宣传力度，提高全社会敬老、养老的法制意识，强化舆论监督和社会道德约束机制［14］。全国范围内健全开展老年人尤其是空巢老人的法律援助与服务工作，形成法律保障网，各部门相互配合，全面保障老年人合法权益，各地方司法机关除了配合中央工作外，还可以设立如基层法律所、专门的律师事务所等服务站点为老年人排忧解难;此外，执法机关需要迅速及时地对损害老年人合法权益的行为作斗争，根据相关法律进行管理，执法必严，违法必究，认真做好对老人特别是空巢老人合法权益的保障维护工作。

(二)空巢家庭精神慰藉方面

1.大力弘扬中国孝道文化

尽管社会养老事业在快速发展，但在老年人的心理和生活上，家庭依旧占据主要地位，养老保障服务工作始终不能代替亲人对老年人的赡养。在这方面，我们可以向日本的养老工作学习，新型社会养老与传统家庭养老相结合，互相完善彼此的工作内容，充分全面地发挥家庭养老工作的作用，道德上的发展需要法律的保障，法律规定相关家庭养老工作的细节，如赡养人的范围、何种行为属不赡养老人;等等。进一步把家庭养老、尊老、敬老、爱老的美德发扬光大。应进一步明确家庭养老内容。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定:“赡养人应当履行对老人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的任务，照顾老年人的特殊需要”。在规定对老年人提供服务的具体内容方面，应该根据不同地区、不同年龄等实际条件，具体问题具体分析，实行符合条件的医疗卫生服务、饮食运动服务、娱乐休闲服务等。

2.塑造良好的社会风气

大力强化社会公众舆论的引导效用，塑造良好的社会风气。继承并发扬传统美德——孝道，在全社会形成尊老、养老、爱老、敬老的良好氛围，并不断发扬光大。着手进行青年社会工作者队伍的组建，动员社会各界人士，如政府机关或事业单位的工作人员、学校的共青团员和社会青年等，在节假日为空巢老人提供帮助，切实解决空巢老人们的家庭生活困难［15］。加快建设精神文明方面的工作，夯实对我国传统美德这一基本思想的发扬，尤其是对老人赡养部分的学习。在市场经济体制下，只注重发挥个人的家庭养老思想意识并不能跟上当前社会快速发展的步伐，没有制度的管理，个人的能力始终有限，所以不仅要发扬敬老爱老的重要精神，还要为养老的家庭制定相关的便利方案，积极推动家庭养老迈向法制。

3.加强老年文化体系建设

加强老年文化体系建设，丰富空巢老人的精神文化生活。根据长期以来的实践经验，我们发现由政府设立或政府直接提供的救助，往往不如一些有专业技能以及正规资质的民办或私营机构提供的服务有效［16］。构建以社区为中心的公共文娱体育设施群，如养老健身辅导所及夕阳活动中心等机构，能很高效地为老年人提供服务。在这种模式下，利用基层组织凝聚力，能够帮助覆盖范围内的许多老人聚集在一起开展各种各样的适合老年人的娱乐活动。完全由老年人自己管理、组织自身生活娱乐的模式，不仅仅能充分吸引独居及空巢老人的参与，还能提高老年人的自信心与活力。他们会竭尽所能地联合更多的空巢老人根据自身兴趣组织外出活动，逐步帮助他们摆脱与外界隔离封闭的生活状态，提升生活质量，重拾乐观，主动挖掘自己身边的生活趣味。

(三)空巢家庭养老产业方面

1.对养老产业提供政策支持

为老年产业机构提供一定的税收优惠，鼓励、支持老年产品市场的逐步扩展。市场上老年人的衣、食、住、行、乐等产品占全部市场的消费份额也逐渐增大，即便如此，老年市场仍存在巨大的潜力。有待进一步发掘。此外，老年产业是一个新兴产业，在我国的发展还很不充分，仅处于初级发展阶段［17］。并且其产业服务所针对的人群较特殊，是针对60岁或65岁以上的老年人。面对这类消费人群，对产业发展的要求就特别强调需要有公益性和社会利益。这就意味着是一个非完全盈利性的行业。既然如此，若无政府在政策上对这类产业加以支撑，企业在长期微利润的形势下是无法长久生存的。因此，政府有关的机构应积极地将老年产业作为一项为我国未来高老龄化减负的大事来抓，为基础还很薄弱的老年产业发展提供一个较好的生长环境，以便切实维护老年产业经营者的合法权益。

2.为老年产业发展培养人才

加强高校学科建设，为老年产业发展培养人才。近年，中央和地方都把解决老龄化问题作为社会工作的重点，与老年工作相关的科学研究工作也在全面快速地发展扩大，尽管如此，目前我国高等学校开设的相关专业如社会保障学、社会工作等与发达国家还存在很大差距，这些专业是未来发展的主要方向。从产业的角度讲，要做好老龄产业服务工作，培养合格的人才，为养老保障服务培养高质量的合格管理方案才是关键［18］。

(四)空巢老人自我保健

空巢老人也要学会自我保健、自我调节，掌握自身健康的主动权，积极投入到社会中去，发挥余热，关心社会，老有所为，在人际往来中，可以加强与其他家庭成员、亲朋好友的互动，把对子女的精神依赖转移到其他方面，加强老年人独立的心理素质。在社区，让老人包括空巢老人聚集一起来，进行娱乐休闲活动，互相帮扶，大力发挥邻里之间的互助作用，邻居在空巢老人的生活中发挥着重要的作用，在老人遇到困难时可以及时给予帮助，日常生活中扮演着亲人甚至是子女的角色，可以在一定程度上减少空巢老人因长期孤独而引发心理疾病的概率。政府或社区也可通过组织医疗、心理专家定期或不定期地为老年人开展健康讲座，减轻空巢老人独自生活的郁闷，让他们可以享受健康愉快的晚年生活。

综上所述，空巢家庭的大量出现是社会经济发展到一定阶段的产物，空巢老人的社会救助问题越来越引起社会的关注。我国长期的城乡二元经济结构造成农村与城市基础建设资源投入上的巨大差距。尤其是西部地区的农村还比较封闭、落后，这些地区的空巢老人面临着更为严峻的救助问题，所以，在改善城市空巢老人生活条件的同时，重点完善农村空巢老人的生活条件。社会养老保障制度作为社会发展中的一道安全网，在解决空巢老人养老措施发展问题上显得尤为重要。传统的养老保障措施已经不能满足现阶段社会空巢老人的生活需求，这就需要对发达国家健全的养老保障措施进行总结归纳，再根据我国的实际情况有选择性地学习和借鉴。

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