张海柱　王庆华　杨荣臻

作者简介：1.张海柱（1985-），男，河北沧州人，吉林大学行政学院博士生

；

2.王庆华（1966-），女，安徽涡阳人，吉林大学行政学院教授，博士生导师；

3.杨荣臻（1968-），男，吉林公主岭人，吉林省长白山管委会旅游局高级工

程师。

（1，2吉林大学，吉林长春130012；3长白山管委会旅游局，吉林延边

133613）摘要：区域公共资源合作治理面临着集体行动的困境，需要通过有

效的治理体制来规范地方主体的行为，使其走向有序的合作。长白山保护开

发区的管理体制经历了由分散管理向综合管理的转变。长白山管委会体制所

具有的准地方政府的行政地位、委托管理与统一管理结合的管理模式、政事

企分开的管理主体格局、经济社会行政领域的全面管理权限等特征，代表了

一种新型的区域合作体制创新。管委会体制下的长白山治理取得了较高的绩

效，但也存在行政地位模糊、法律冲突、利益纠葛、参与主体单一等问题。

对长白山管委会体制变革经验与问题的分析，有助于丰富与完善现有的合作

治理理论与实践模式，更好地寻求区域合作治理困境的化解途径。

关键词：区域公共资源；合作治理；长白山保护开发区；管委会

中图分类号：D922.682文献标识码：A文章编号：1008-7168（20

13）01-0086-08

跨行政区界自然保护区、景区的综合保护与开发是一个较具代表性的区域公

共资源治理问题。在当今时代，区域内的各方主体开展合作治的意义已经毋

庸置疑，关键在于采取何种模式、机制，促进地方合作的真实、可持续发展

。有鉴于此，在对地方合作治理经验与问题进行总结与反思的基础上，逐渐

探索出适合地方政治、经济、社会情境特征的合作治理制度体缺点，从而提

高区域治理的长期绩效，既是一个重要的政府治理理论课题，又是对政府行

政管理体制改革、政府间关系重构而言极具现实性与紧迫性的实践选择。本

文拟通过对吉林省长白山管委会体制变革的个案分析，探究“管委会”体制

在区域合作治理中的优势与不足，尝试对管委会体制的进一步完善提供一些

建议，并为同类型保护区、景区的开发治理提供可资借鉴的经验教训。

一、区域公共资源合作治理问题的提出

作为一种具有消费上的竞争性以及非排他性的准公共物品，公共资源的开发

治理是一个典型的面临着“集体行动”困境的社会公共问题。由于公共资源

自然容纳能力的有限，过多消费者（开发者）的进入所产生的“拥挤效应”

必然导致“公地悲剧”这一集体的非理性结果，造成公共资源自身的耗竭。

这种情况在跨行政区的区域公共资源开发中尤为严重。在公共资源的产权归

属区域内所有的地方政府共有的情形下，地方经济发展以及官员晋升博弈①

的激励与压力往往导致条块分割、多头管理的混乱局面，造成公共资源开发

治理整体绩效的低下。因此，如何设计出有效的区域治理体制，来规范相关

地方主体的行为，使其走向有序的合作，是一项重要的理论与实践课题。

从现有研究来看，许多学者提出了各种不同的解决区域合作治理与行政区划

分割冲突的体制模式，如“区域公共管理”[1]、“复合行政”[2]、“区域

治理”[3]等。其中又以科层制、市场制以及组织间网络制作为三种基本的治

理机制[4]（pp.127132）。然而在跨行政区的区域公共资源治理实践中，上

述三种机制各有其不足。科层制依靠组织间的层级权威实现协调与合作，往

往诉诸行政区划的调整，但面临巨大的政治、行政与社会经济成本。而且区

划调整后只会形成新的行政区，不能从根本上消除“行政区经济”②现象。

市场制即私有化方案，通过明确界定资源产权的方式来化解合作难题，但这

并不适用于各种国家或集体拥有产权的公共资源开发中。相较而言，同级地

方政府（或行政地位不对等但没有直接的行政隶属关系）间通过自主协商所

建立的组织间网络机制受到了越来越多的青睐，成为许多地区的实践选择。

但是由于协商达成的制度与协议不具有强制性，当地方发展目标冲突、无法

达成共识时，合作将形同虚设。

现实中的区域公共资源治理实践总是对理想型治理机制的检验与发展，而对

地方实践经验与问题的总结能够进一步丰富与完善现有的合作治理体制。鉴

于此，对吉林省长白山保护开发区管理体制的变革进行分析。通过对相关文

献资料、政府档案文件的整理，以及对长白山管委会相关工作人员的访谈，

详细考察管委会体制的基本特征与运作机理，并深入探究管委会在推动跨行

政区公共资源合作治理中所产生的治理绩效以及存在的主要问题。

二、长白山保护开发区管理体制沿革

长白山位于我国吉林省东南部，是中朝两国的界山，被誉为国家级生态自然

保护区、“人与生物圈”自然保留地、中国国家自然遗产、国家5A级旅游景

区、“中国十大休闲胜地”之一。作为中国东北的天然生态屏障，东北亚生

态气候调节平衡的主区域、全球稀有的地质地理环境监测地、物种基因储存

库，长白山的宝贵资源具有极高的科研、保护和开发价值。长期以来，长白

山以强调自然生态的保护为主，开发利用时间较短，并对各种大规模的开发

利用活动进行了严格的限制。同时，由于长白山所属区域在行政区划上横跨

“两地三县五局”③，较为典型地面临着区域公共资源的开发治理难题，这

也成为制约该地区经济社会发展的主要原因。从现实来看，无论是自然生态

的保护还是各种资源的开发，管理体制始终是影响长白山治理绩效的关键因

素。吉林省委、省政府正是从该环节入手，推动了长白山由分散管理向管委

会综合管理的转变，从而为区域公共资源合作治理难题的化解带来了新的契

机。

（一）分散管理阶段④

历史上的长白山一直由不同政权或行政区分割管辖。民国时期，长白山区隶

属吉林省和奉天省。新中国成立后，随着省级行政区划的调整，长白山归属

吉林省管辖范围。1960年4月，吉林省建立了“吉林省长白山自然保护区”。

同年11月，成立了吉林省长白山自然保护区管理局，由省林业厅直接领导。

1968年12月，保护区管理局被撤销，各管理站分别被下放给安图县、长白县

、抚松县。1972年12月，吉林省革委会收回了长白山自然保护区管理局，仍

由省林业局直接领导。

1986年7月，长白山自然保护区被列为国家级森林和野生动物类型自然保护区

。1988年11月9日，吉林省人大七届六次常委会通过了《吉林长白山国家级自

然保护区管理条例》，使保护区的规范化管理有了法律上的依据。

这一时期长白山保护区内惟一的综合性管理机构——长白山自然保护区管理

局由于行政级别较低，对长白山地区内的各地方政府不具强制性的约束力，

长白山保护区的自然保护工作以及旅游资源的开发管理实际上是由区域内各

地方政府分散管理的。分散管理造成了无序竞争的混乱局面，不仅使自然保

护工作难以开展，而且也限制了旅游资源的开发与地区经济发展。2005年长

白山管委会成立之前，长白山区域的社会人均收入不足700美元，尚不足吉林

省和全国平均水平的一半。2005年长白山区城市居民人均可支配收入只有

5375元，农村居民则只有1369元，长白山区存在多个国家级贫困县、贫困村

。

（二）综合管理阶段

从20世纪90年代开始，吉林省委、省政府多次组织有关部门进行调查研究，

探索解决长白山管理体制难题的可行途径，历任省级领导几次做出重要指示

并亲自到长白山和周边市、县进行实地调查。党的十六大以后，随着振兴东

北老工业基地等重大方针政策的提出，吉林省委、省政府决定进一步推动全

省旅游业和长白山区域经济快速健康发展，创建长白山旅游世界知名品牌。

2004年年底，吉林省政府成立理顺长白山管理体制调研小组。2005年1月5日

，时任吉林省省长的王珉听取全省旅游工作汇报，会上谈到了多部门管理景

区的弊端，王珉提出，长白山自然保护区是吉林省旅游业龙头，理顺体制从

这里开始。长白山管理体制调研小组于2005年4月向省政府提交了正式报告。

2005年6月29日，吉林省委、省政府（吉政发[2005]19号）⑤决定成立“长白

山保护开发管理委员会”，与吉林长白山国家级自然保护区管理局合署办公

。长白山管委会为省政府直属机构，级别暂定为副厅级，由省政府授权对相

关区域按开发区模式进行管理，省林业厅将长白山保护局整体建制委托长白

山管委会管理。

2006年1月，长白山管委会正式挂牌成立，标志着长白山保护区正式实现了管

理体制的改革，开始步入综合管理阶段。

2006年7月，吉林省委省政府（吉政发[2006]30号）⑥出于实际工作的需要，

又进一步调整“长白山保护开发管理委员会”为“长白山保护开发区管理委

员会”，作为省政府的派出机构，正厅级建制，具有相当于市（州）政府的

行政管理职权，省里将长白山管委会按市（州）对待和管理，即“9+1”⑦管

理模式。长白山管委会下设的池西、池北、池南三个经济管理区，具有相当

于县级政府的行政管理职能和权限。至此，长白山保护开发区的综合管理新

体制基本确立。

三、长白山管委会体制模式分析

不同类型的公共资源，往往要通过不同的管理体制或机制、模式进行治理。

由于长白山区域兼具自然保护区与旅游景区的属性，因此其管理体制的变革

必然会从其他同类型保护区、景区的管理体制中进行借鉴。现实中所最终确

立的“管理委员会”模式，恰恰是我国多数保护区、景区的主要管理体制模

式之一。然而单就管委会模式而言，各地具体的制度设置、机构性质、管理

权限、组织特点等也不尽相同。例如，黄山风景区管委会属于“一局统领”

的旅游管理型事业单位、九寨沟管委会属于“三局合一”的全能型事业单位

[5]（p.102）。本文所分析的长白山管委会同样具有自身特有的体制模式特征

（参见图1）。

图1长白山管委会体制结构⑧（一）准地方政府的行政地位

吉政发[2005]19号中明确规定：“在保证延边州、白山市相应利益和行政区

划不变的前提下，延边州安图县的二道白河旅游区、长白山和平旅游度假区

、白山市抚松县的松江河旅游区、长白县的长白山南坡旅游区整建制统一由

长白山管委会管理”，“由省政府授权长白山管委会统一制定长白山保护与

开发总体规划，并按总体规划要求，对长白山的保护、开发与建设实施统一

协调与指导”。在吉政发[2006]30号中又规定：“（长白山管委会）作为省

政府的派出机构，正厅级建制，代表省政府依法对管理区域内的经济和社会

行政事务以及森林、草原、水流、山岭、土地、矿藏等自然资源实行统一领

导和管理”，“具有相当于市（州）政府的行政管理职权，享有省政府授权、

委托的部分经济社会和行政事务管理职能和权限。省里将长白山管委会按市（

州）对待和管理”，“省政府授权或委托长白山管委会，负责管理区域内的经

济发展、社会稳定及社会事务。长白山管委会要依法编制实施管理区域内的

各项管理办法，加强公共设施建设，管理公共事务，调节社会矛盾，维护社

会稳定”。

以上具有法律效力的规定共同表明，长白山管委会已经具有了“准地方政府

”的行政地位。首先，管委会在机构设置与职能权限上已经基本具备了一级

地方政府的地位与权限。它不仅负责景区的保护与旅游开发工作，还具有综

合性的经济社会管理权以及执法权。这在国内同类型的管委会中并不常见⑨

。其次，之所以说长白山管委会是“准”地方政府，表明它尚不具备真正意

义上的一级地方政府的资质。这主要是由于长白山管委会的设立不涉及行政

区划的真实调整，只是对原延边、白山所属的部分区域实行委托管理，原行

政隶属关系不变。此外，从机构设置来看，它基本包括了一级政府实体所具

备的各种党政机关、省直机关和事业单位等，但是没有相应的一级人大、政

协等机构。管委会的主要领导班子成员由省政府直接任命，管委会主任每年

向全区工作会议做工作报告。上述特征体现出了长白山管委会与真正地方政

府的区别。

（二）委托管理与统一管理结合的管理模式

当前长白山保护开发区从管理形式上看分为三个区域与三种类型：（1）自然

保护区，基本上为原长白山国家级自然保护区的管辖区域，本区域强调自然

资源的保护，严格限制各种开发活动。（2）规划管理区，包括自然保护区、

环长白山旅游公路以内及外侧1公里、规划三坡旅游环路以内及外侧1公里、

规划指导区内旅游公路两侧各1公里、三坡旅游服务基地、主题功能区等其他

区域，规划管理区实施直接管理，又分为池北、池南和池西等三个经济区。

（3）规划指导区，是为实现长白山的生态环境保护需要进行规划指导的区域

，包括自然保护区、和龙林业局、白河林业局、露水河林业局、泉阳林业局

、松江河林业局、临江林业局、长白县林业局、长白森林经营局，实施协调

管理。

根据吉政发[2005]19号，管理形式分为委托管理和统一管理两种。首先，省

林业厅将长白山保护局整建制委托长白山管委会管理，并依法加强对长白山

保护区相关工作的指导。其次，在保证延边州、白山市相应利益和行政区划

不变的前提下，延边州安图县的二道白河旅游区、长白山和平旅游度假区、

白山市抚松县的松江河旅游区、长白县的长白山南坡旅游区整建制统一由长

白山管委会管理。此外，对省森工集团所属的松江河林业局、露水河林业局

、泉阳林业局，对延边州所属的白河林业局、和龙林业局，对白山市所属的

长白县森林经营局、长白县林业局实施规划指导管理。以上区域隶属关系不

变，由省政府授权长白山管委会统一制定长白山保护与开发总体规划，并按

总体规划要求，对长白山的保护、开发与建设实施统一协调与指导。

对长白山保护开发区的核心区域由管委会实施统一管理，可以保证管委会管

理权限与工作开展的集中统一，有利于自然保护工作的顺利进行，防止“政

出多门、政令不一”的现象。而针对保护区外围区域实施委托管理、原行政

隶属关系不变的形式，既利于保护开发区旅游产业发展工作的合力形成，也

能够在最大程度上兼顾原地方政府的既得利益不受损失，从而减轻改革的阻

力。

（三）政、事、企分开的管理主体格局

管委会成立之前，长白山的保护与开发中除了分割管理、多头混乱的情况外

，还存在严重的政、事、企不分的现象。例如，政府部门既搞保护又搞开发

，其结果往往是在追求以GDP为代表的经济发展、地方政绩下过于注重开发而

忽视了自然保护工作。这也是长期以来长白山保护区生态环境恶化的主要原

因之一。2005年吉林省委、省政府在酝酿管理体制变革时，就着重考虑了管

理主体分开问题。在吉政发[2005]19号中，除了规定长白山管委会与长白山

保护局两块牌子，一套机构，交叉任职、合署办公外，特别指出要另设长白

山旅游开发建设总公司。2011年1月，长白山旅游股份有限公司成立，它是长

白山保护开发区的第一家国有控股公司。此后又成立了长白山生态教育保护

中心作为一家五星级的休闲度假酒店。上述公司与行政机构相互独立，意味

着长白山自然保护区的管理权与经营权相互分离。这体现了政府部门从直接

经营旅游业中的退出，充分发挥市场机制来盘活长白山的旅游资产，有力推

动了地区旅游业的快速发展。

除了将旅游产业开发工作交由市场主体来办之外，长白山管委会还设立了大

批事业单位，包括保护中心、行政中心、传播中心、机关中心、执法支队、

科学院、生态站、社保局、防火办、信息中心等。这些事业单位实现了与政

府行政机构的职能、编制与经费的分离，既减轻了政府的财政负担，又为长

白山保护开发区的自然保护与经济发展提供了有效的信息、科研等社会服务

，实现了社会效益的提升[6]（p.110）。

（四）经济、社会、行政领域的全面管理权限

吉政发[2005]19号中明确规定，授权管委会对相关区域按开发区模式进行管

理，行使以下主要职权：制定管辖区域内的各项管理实施办法；编制管辖区

域内的总体规划和经济、社会发展计划，经批准后组织实施；按国家和省规

定的权限，报批或审批在管辖区域内的投资项目；负责管辖区域内的土地规

划、征用、开发工作的管理；负责管辖区域内的财政、国有资产、税收、劳

动人事和工商行政管理；规划、建设和管理管辖区域内的各项基础设施和公

共设施；负责长白山自然保护区的保护工作和管辖区域内的环境保护工作；

按国家规定处理涉外事务，管理管辖区域内的进出口业务；协调有关部门和

地区在管辖区域内的分支机构的工作；对管辖区域内的企业、事业单位依法

进行监督；负责管辖区域内的治安、消防、交通等管理（户籍管理、边境管

理职能仍保持原管理体制不变）。

从上述规定中可以看出，长白山管委会的机构地位已经远远超出了纯粹的综

合性自然保护机构或旅游产业开发管理机构，从而具有了经济、社会、行政

领域的全面管理权限。自2006年管委会正式挂牌成立开始，随着各种党政机

关的相继设立，长白山管委会的职能权限获得了不断的扩展。例如，2010年

11月，中共长白山保护开发区纪律检查工作委员会揭牌，标志着长白山保护

开发区纪检、监察工作全面启动；2011年9月，吉林省人民检察院驻长白山保

护开发区检察室挂牌成立，管委会又获得了统一的司法管辖权。此外，诸如

户籍管理权在管委会成立之初明确规定仍由原地方政府（安图、长白、抚松

三县）履行，但是由于实际工作便利的考虑，也逐渐划归到管委会的职权范

围之内。当前，就管理权限范围来看，长白山管委会与一级地方政府已经没

有明显差异。

四、管委会体制下的长白山治理绩效与问题（一）治理绩效

长白山管委会成立后，立即组织专家学者制定了《长白山保护与开发总体规

划》、《长白山“十一五”经济社会发展规划》、《长白山旅游总体规划》

、《长白山资源保护规划》、《长白山土地利用规划》等方案，使地区的未

来发展有了统一的纲领性指导。在“统一规划、统一保护、统一开发、统一

管理”的指导下，近年来长白山地区的社会经济特别是旅游产业有了快速发

展（参见表1）。同时，在旅游以及各种山地农林产品开发过程中，长白山地

区城乡居民的收入也获得了较快发展（参见表2），许多贫困县、村在较短的

时间内得以改善贫困状况。

在“资源保护第一，旅游开发第二”的原则下，生态环境保护工作也得以较

快发展。从2006年开始，管委会对长白山保护区核心区域施行了封闭管理，

严格控制各种人为的森林采伐与破坏活动⑩。从2006年1月到2007年11月，近

两年的时间内涉及保护工作的资金投入达到7.1亿元，主要在三方面做了资源

保护工作：一是改善生态环境的保护系统；二是完善森林防火系统；三是启

动了一批涉及河段综合治理、污水处理、服务功能设施等保护性项目，使保

护区内的自然资源得以休养生息，生态系统功能得到恢复。总之，正如管委

会主要领导所强调的，“绝不是为旅游而成立管委会”，“保护”是管委会

的首要职责。结束分割管理状况下为了追求经济绩效而人为地破坏生态环境

的混乱局面，正是长白山管委会体制变革的主要目的之一。

表1长白山地区2005-2011年

社会经济与旅游产业发展数据

年份指标地区

生产

总值

（亿元）长白山景

区旅游人

数（万）长白山景

区旅游收

入（亿元）全区旅游

总人数

（万）全区旅游

总收入

（亿元）2005-500.4-2.020067.77701.3-4.220079.5-1.95-

6.8200810.2901.7516012.6200913.01082.520416.2201016.2902.124420.320

1120.31423.727025.6资料来源：根据长白山管委会网站相关资料编制，部分

数据缺失。表2长白山地区城乡居民年收入统计（2005-2009）

年份指标城镇居民人均可

支配收入（元）农村居民人均

纯收入（元）

20055375136920067890336020079311494520081019552462009112005670资料

来源：根据长白山管委会网站相关资料编制。

（二）尚存问题

长白山管委会的成立为理顺长白山管理体制迈出了重要一步，然而，作为一

种强制性制度变迁，如果不能够及时理顺制度变革中的各种体制性、组织性

利益关系，随着制度变革效益的边际递减，各种隐含的矛盾冲突将会逐渐显

现。管委会成立至今，尽管景区的旅游产业实现了跨越式的发展，各种经济

数据引人瞩目，但是由于许多体制性矛盾没有从根本上加以消除，各种制约

管委会职能发挥、阻碍长白山保护开发区持续发展的因素也仍然存在。

1管委会的行政地位有待进一步明确

长白山管委会的建立过程伴随着行政地位的不断提升、管理权限的不断增加

，基本上获得了市州一级地方政府的待遇与职能。然而，管委会毕竟还不是

真正意义上的一级政府，“准”地方政府的含糊性以及委托管理中的权责交

叉共同导致它在实际运作中面临着诸多问题。例如，尽管白山市以及延边州

的部分区域已经划归管委会管辖，但是由于行政区划未作调整，因此在统计

每年的地区经济发展数据时，存在重复统计的现象。此外，在一些民政事务

以及司法诉讼中，管委会与其他地方政府也存在管理冲突问题。

鉴于以上问题，在2008年吉林省政协会议上，有代表曾提出议案：“省委、

省政府要下大决心，长痛不如短痛，加大力度，合理调整行政区域。将安图

县部分区域、抚松县、长白县与长白山保护开发区整合，实行集中统一管理

，真正实行‘九加一管理体制”。省民政厅的答复意见则指出：“从目前

的情况看，要从行政区划角度彻底解决长白山管委会的行政区域管辖权问题

，条件尚不具备”。所不具备的条件包括三个方面：一是国务院在1997年就

已冻结设市，目前还没有解冻；二是从程序上讲，设立县级以上行政区域首

先需省政府同意，然后由省政府报国务院审批；三是区划调整牵涉到相关市

（州）、县的利益问题，按《国务院关于行政区划管理的规定》的要求，还

需要征求划出市（州）、县的意见，是一个复杂的系统工程。

可见，管委会体制只是协调长白山发展中各种矛盾的阶段性产物。尽管长白

山管委会在吉林省内部作为一个开发区已经正式备案，但是它的正厅级建制

在国家层面没有得到正式承认，由此必然为各种体制性冲突的发生埋下隐患

。长远来看，它是否最终会发展为一级独立政府尚有待观察。

2管委会的成立存在法律缺失与冲突问题

体制变革需要一定的法律支撑与保障，否则不仅可能遭受合法性质疑，而且

也会成为利益主体进行阻挠的依据。长白山管委会体制的确立，所依据的是

省政府的行政指令，从而导致潜在的法律依据缺失以及法律法规冲突问题。

例如，在2008年的吉林省政协会议上，某政协委员明确指出因长白山管委会

现行管理体制在设定之初就没有法律依据，无法设立人大常委会等机构，致

使其辖区内法律体系无法健全，其行政行为也缺乏法律监督，使国家及其辖

区居民的利益难以得到保障，存在其辖区内民事案件无法受理等问题。这种

诘难必然制约长白山管委会的权威地位与职能发挥。

同时，管委会部分委托管理区域涉及延边州这一少数民族自治地区，所牵涉

的权限冲突更为复杂。延边州政协副主席曾提出政协提案明确指出管委会成

立的依据以及职能权限与现有法律法规相抵触：管委会编制《长白山保护与

开发总体规划》中涉及的管辖范围调整，有悖于《民族区域自治法》第十四

条“民族自治地方的区域界线一经确定，不得轻易变动；需要变动的时候，

由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，报国

务院批准”，以及《延边朝鲜族自治州自治条例》关于自治州有权自主安排

本地区经济社会发展事业的相关规定。可以说，如何在正式法律、法规的层

面上为长白山管委会的设立寻求依据并理顺法律冲突，将成为管委会顺利运

作的关键。

3地区间的利益关系尚未完全理顺

利益纠葛问题始终是跨区域公共资源治理中的核心难题。由于长白山周边区

域的经济社会发展较为滞后，动植物与旅游资源一直是维持当地经济发展的

重要支柱。管委会的设立会剥夺周边地方政府的主要经济发展与地方财政来

源。如管委会成立之前长白山景区门票收入的25%给各县，各县每年约有2000

万元的税收，改革后这部分财政来源必然消失。另外，各县在长白山前期开

发过程中投入了大量资金进行基础设施建设（如开发山路等），体制变革意

味着这部分前期投入的成本无法继续产生收益。

吉林省政府考虑到这种利益纷争问题，采取了相关措施进行缓解。如吉政发

[2005]19号中明确规定：延边与白山对长白山开发的前期投入，“可按投资

数额评估作价后，分别入股参与长白山开发总公司或其子公司的经营与分配

。省政府将增加长白山开发总公司的资本金投入，使延边州和白山市的相应

利益得到保证”；同时在人事任命上规定：“管委会的中层领导干部，由长

白山管委会任免，分别征求省林业厅、延边州、白山市的意见。”这些规定

在一定程度上减轻了体制变革的阻力。但是管委会运作后，周边地方政府感

觉到了自身利益的受损，多次以政府意见、人大提案等方式提出不满的意见

。例如，延边州某政协副主席在提案中明确指出，“地方合法利益受到巨大

损失”，“地方级财政收入减少近3000万元”，“严重影响了地方财政收入

的正常增长”，“地区失去赖以发展的自然资源，今后的发展将无增长点和

后劲可言，不仅不能脱贫，反而经济会大大退步，将只能贫上加贫，距全面

建设小康社会目标越来越远”。

上述问题的出现，一方面是由于管委会成立之初所规定的各项旅游收入等利

益分成办法一直没有得到有效地落实，另一方面是旧有利益分成规定的合理

性本身就备受争议。如何真正保障相关地方主体的利益，将成为管委会体制

进一步改革的方向。

4行政主导下长白山治理参与主体的单一

长白山管委会的成立是省政府行政推动的结果，体制变革以及长白山开发治

理中的参与主体较为单一，主要是地方政府部门。如前所述，虽然从管理主

体上看，管委会确立了政、事、企分开的基本格局，但是社会公众（当地居

民）以及各种社会组织（如环保NGO）的参与则明显缺乏。其结果是长白山资

源开发中不能很好地兼顾地区公众的利益诉求。如一些学者的实地调研表明

，管委会成立之初，大部分当地居民对长白山的统一管理都很期待，希望开

发区的成立能推动当地经济发展，提升自己的收入和生活水平。管委会实际

运作后，虽然从整体上看，长白山地区城乡居民收入均有较快增长，但是平

均收入背后也掩盖了较多问题。例如，实施统一规划之后，管委会严格限制

当地居民自发开采野生资源的行为。这虽然有利于生态环境的保护，但是断

绝了部分居民的收入来源，又没有从其他途径为居民的收入下降进行补偿。

再如，随着景区开发的加快，许多居民反映地区房地产以及物价上涨过快，

旅游业的发展只是使少数人获益，所产生的环境卫生破坏等不良后果却要由

普通居民承受。

此外，行政主导以及社会组织的缺失导致保护开发区的发展定位与发展模式

可能存在问题。历史上，长白山主要作为自然保护区，对经济开发持谨慎态

度。而管委会的成立很大程度上是为了开发旅游资源，在取得经济发展成绩

的同时可能存在生态隐患。事实上，由于长白山管委会的设立完全是省政府

推动的结果，在对管委会的功能定位上尽管强调“保护第一，开发第二”，

但是缺乏环境保护组织以及社会公众的参与和监督，许多以破坏生态环境为

代价的旅游开发决策得以顺利做出并实施。如何将所有类型利益相关者纳入

管委会体制的进一步变革以及管委会的实际运作中，将成为长白山保护开发

区获得可持续性发展保障的关键。

五、经验与反思：区域合作治理的体制变革之路区域公共资源治理绩效的高

低在很大程度上要依赖于跨行政区合作治理制度、体制的设计与完善。当前

学界提出了各种不同的体制模式与治理机制类型，但是它们的实践适用性尚

有待检验。本文对长白山管委会体制的分析表明，依靠科层制权威来实现地

方主体之间集体合作行动的达成，可能并不必然需要进行行政区划的调整。

“准地方政府”体制的确立，尽管尚存许多问题，但提供了一个化解区域合

作与行政分割冲突的新思路。从长白山保护开发区管理体制变革的经验来看

，管委会体制的顺利运作以及合作治理绩效的提高很大程度上源于省政府的

推动、支持和利益协调。例如，吉林省政府在财政、税收等方面均给予了长

白山管委会极为优惠的政策。同时，针对管委会成立初期地方政府间在利益

分成、管辖范围与管理权限等方面的纠纷，吉林省委、省政府多次指示“延

边州、白山市要做好支持和配合工作”。在管辖范围划定、职能权限等方面

出现交叉冲突时，省政府积极发挥协调作用，通过不断明确管委会的权限来

加以解决。此外，地方主体之间合理的利益分享与补偿机制的构建，是区域

合作行为能够持续的关键。长白山管委会成立之初就考虑到了这一问题，并

明确规定了各种收入分成和利益补偿办法。

然而，过分依赖行政主导的弊端在于容易出现随意性权威指令对于正式制度

规则的替代现象。在地方主体间的利益分享问题上，尽管明文规定了旅游收

入的分成比例，但是在实际执行中并没有得到严格遵守，从而引发地方间的

利益纠葛。同时，缺乏多元主体的参与，也导致长白山治理中存在目标定位

错置、经济发展与居民生活改善相脱节等问题。由此，如何对现有区域合作

治理的理论模型进行完善，对不同地区的实践经验以及地方性知识进行总结

与反思，将成为化解区域合作治理困境的必由之路。

（本文主要内容曾在2012年5月8-10日于马尔代夫召开的第二届亚洲公共行政

网络（AGPA）年会上宣读。原文标题为《Local Cooperative

Development：Taking Changbai Mountain Reservation Area as an Example

》。）

注释：

①在我国，中央政府拥有集中的人事任命权，地方政府官员为了获得升迁必

须接受逐级考核与淘汰机制的考验。因此，同级地方政府的行为更多是围绕

经济绩效所展开的竞争，而非合作（参见杨爱平：《从垂直激励到平行激励

：地方政府合作的利益激励机制创新》载《学术研究》2011年第五期）。

②“行政区经济”是由华东师范大学刘君德教授提出的概念，指由于行政区

域对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象（参见舒庆、刘君

德：《一种奇异的区域经济现象——行政区经济》，载《战略与管理》1994

年第5期）。

③分别为延边朝鲜族自治州、白山市两个地级行政单位，以及辖区内的安图

、长白、抚松三县，另外还有和龙、白河、露水河、泉阳、松江河五个林业

局。

④本部分相关资料参见长白山政务网：

http：//cbs.jl.gov.cn/web/lsyg.aspx？moduleid=234&id;=1029。

⑤《吉林省人民政府关于成立吉林省长白山保护开发管理委员会的通知》，

吉林省人民政府文件，2005年6月29日。

⑥《吉林省人民政府关于进一步明确长白山保护开发区管理委员会管理体制

和职能权限的意见》，吉林省人民政府文件，2006年7月19日。

⑦“9”为吉林省现有的9个地市（州）级地方政府单位（长春、四平、通化

、松原、延边、吉林、辽源、白山、白城），“1”为长白山管委会。

⑧本图的制作参考了邹统钎等人的研究，并进行了较大幅度的改动。参见邹

统钎、郑亚娜、张芳：《长白山遗产地管理体制创新模式研究》，载《世界

遗产》2010年第3期。

⑨当前国内各地区的管委会多属于事业单位性质的旅游管理机构，如黄山、

武夷山、九寨沟等。再如峨眉山风景名胜区管委会早在1993年就确立了县一

级政府的管理权限，但是同长白山管委会相比，它尚不具有独立的执法主体

资格，不享有一级财政权利。

参见张迎新：《新模式开创长白山保护新纪元》，载《中国经济时报》2007

年1月11日。

参见于平：《新体制推进长白山资源保护》，载《中国环境报》2008年1月15

日。

参见周长庆：《发扬刘封建的科学实干精神，做好铺路石和先驱——长白山

管委会主任石国祥访谈录》，长白山管委会网站

http：//cbs.jl.gov.cn/web/zwdt_xx.aspx？moduleid=7&id;=3490。

徐连友：《关于做大做强长白山这篇文章的提案》，吉林省政协十届一次会

议第144号委员提案。

吉林省民政厅：《对省政协十届一次会议第144号委员提案的答复》，来源吉

林省政府网www.jl.gov.cn，2008年11月10日。

参见石明诚：《关于对长白山管委会管理体制方面的提案》，吉林省政协十

届一次会议第68号委员提案。

参见邹统钎等：《长白山遗产地管理体制模式创新研究调研报告》，未公开

发表。

例如，据长白山管委会旅游局某负责人介绍，长白山景区门票收入与延边和

白山有明文的分成规定，但是没有执行。2011年管委会分给延边州约717万元

，要少于规定分成数额。

如安图县认为关于长白山门票收入，按国家有关预算外资金管理规定，安图

县分成不是目前的5%，而应是20%。5%的比例是在1997年财政厅和物价部门鉴

于保护局财政拨款少，预算外资金收入有限和支出较大的实际，联合下文调

减到5%的，实际上保护局门票收入已由1998年的469万元增至2004年的2000多

万元，5%的比例已失去了以往的意义。

自然之友的研究报告指出，长白山管委会发展中存在发展取向错位、自然生

态破坏、社区居民被边缘化等问题。参见沈孝辉：《从长白山旅游开发看自

然保护区体制转型的困局》，载《中国环境发展报告（2010）》社会科学文

献出版社2010年版。

参见《李锦斌副省长在长白山管委会组建工作会议上的讲话》，长白山管委

会网站http：//cbs.jl.gov.cn/web/ldjh_xx.aspx？moduleid=5&id;=4862，

2005年8月16日。

参考文献：

[1]陈瑞莲.区域公共管理理论与实践研究[M].北京：中国社会科学出版社，

2008.

[2]王健，等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政

区划冲突的新思路[J].中国行政管理，2004，（3）.

[3]马海龙.区域治理：一个概念性框架[J].理论月刊，2007，（11）.

[4]张紧跟.当代中国政府间关系导论[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[5]田世政.九寨沟景区管理模式研究[M].北京：中国农业出版社，2010.

[6]邹统钎，郑亚娜，张芳.长白山遗产地管理体制创新模式研究[J].世界遗

产，2010，（3）.[责任编辑：刘琼莲]