□翁勤雄

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江嘉兴 314000）

构建平安建设公众参与机制的实践与思考*
——以浙江省嘉兴市为例

□翁勤雄

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江嘉兴 314000）

嘉兴市高度重视公众参与平安建设工作，不断建立健全平安建设公众参与机制，取得了一定的成效。分析当前平安建设中公众参与方面存在的问题及原因，应通过加强宣传教育，进一步提高公众参与平安建设的舆论氛围；把握关键要素，进一步突破公众参与平安建设的瓶颈限制；创新组织发动，进一步发挥公众参与平安建设的关键作用；创新组织机构，进一步发展公众参与平安建设的社会组织；加大政策引导，进一步落实公众参与平安建设的权利保障等举措，不断加强公众参与平安建设力度，建设一个基础更牢、水平更高、人民群众更加满意的“平安嘉兴”。

平安建设；公众参与；嘉兴市

公众参与平安建设是指社会成员自觉自愿地参加各种与平安相关的社会活动的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会进行民主管理的一种有效形式。平安建设的目标归根结底就是让基层百姓安居乐业，没有公众参与的平安创建是没有主体的平安建设，也创建不出真正意义上的平安。实践证明，只要党委政府引导得当，部门支持有力，公众参与就会成为推动平安创建工作的重要力量。本文对嘉兴公众参与平安建设的实践进行了调研分析，提出相应对策建议以供参考。

一、公众参与平安建设的主要做法及成效

近年来，嘉兴市高度重视公众参与平安建设工作，专门出台了《关于公众参与平安建设的实施意见》、《关于进一步加强平安志愿者队伍建设的指导意见》、《关于深化系统平安创建的意见》等文件，进一步建立健全平安建设公众参与机制，努力建设一个基础更牢、水平更高、人民群众更加满意的“平安嘉兴”，呈现出公众参与的五大现象。

一是“听证会”现象。近几年，嘉兴市按照民主、平等、对话、协商原则，广泛开展市民专家建言献策“听证会”活动，在环境保护、治安防控、食品安全等领域，邀请了市民专家代表、“两代表一委员”和新闻媒体记者参加的新闻发布会、在线访谈、建设项目论证会和行政执法通报会等，广泛吸纳群众的合理化意见和建议，努力营造民主决策氛围，提高群众参与水平。近年以来，通过公众参与，顺利通过全市“811”新三年污染整治规划方案编制，全市治安视频监控等一批疑难项目的评审等。这些“听证会”从公众参与政府决策的角度，集思广益，做到了社会利益责任双方在平等对话中民主商议，共同解决问题。

二是“任务单”现象。按照平安创建的工作要求，由维稳、交通、安监、农经、工商等部门提出创建标准和创建内容，并对外公布。公众根据自身辖区周边社会治安情况、食品安全情况、社会管理情况、突发事件情况等，填写、提交平安建设任务单。任务单由平安创建领导小组统一接收，下派至相关职能部门后，落实监督检查，并向公众反馈。近年来，先后有公众就超市过期食品、瘦肉精使用、危险化学品运输等监管问题，向平安办提交了任务单，总共下达整治任务百余次，均取得明显效果。可以说，任务单一对一式的平安创建，效率更高，效果更明显。

三是“申请书”现象。个人或集体向平安创建组织或社会团体申请参与平安建设。一方面是个人申请。特别是在奥运安保、世博安保等大型安保活动中，市、县、镇三级10余万人党政机关和事业单位干部党员结对到社区开展治安巡逻；同时，社会各界也踊跃申请参加平安志愿活动，主要涉及治安防控志愿者，矛盾调解老娘舅（阿姨），环保检查专家团、食品安全公众团等。另一方面是系统申请，主要是各职能部门按照要求组织动员各相关条线单位申请开展平安创建。目前，全市已有22个部门申请开展了平安校园、家庭、医院、市场、景区、工地、宗教活动场所、交通等28项系统平安创建活动，其中军地共建平安等还是全省首创，以各行业、各领域的“小平安”积累全市的“大平安”。

四是“公开信”现象。建立公开透明的平安状态发布机制，并作出改进承诺，接受公众监督。平安建设和公众密切相关，公众最有知情权。近年来，市平安创建各部门更加注重平安信息的发布和公开，并主动承诺改进措施。一是“治安预报”公开发布。每周定期在媒体上发布“治安预报”，并提出相应的防范方法。二是食品安全等级公开预告。推行以“笑脸”“平脸”和“哭脸”卡通图形分别表示优秀、良好和一般三个等级，公示餐饮服务单位的食品安全状况。对有问题的，公开整改措施。三是突发公共事件公开说明。按照“公开为常态、不公开为特例”原则，对公共突发事件及时通过新闻发布会、网络微博等形式对外发布信息，防止误传发酵。

五是“裁判员”现象。一是将平安建设话语权交给公众。通过开展政法委书记在线访谈、民生面对面等多种形式，在网络等媒体上加强在线互动，听取公众意见，接受群众监督。二是平安建设考核权交给公众。在考核办法的制定上，充分体现群众满意度的提高，防止出现“考核最好、满意度最差”的现象。三是平安建设评判权交给公众。组织平安建设公众评判团，参与各评审责任单位的具体评审，确保各项创建内容体现民生，符合民意。

上述五个方面的新现象，充分反映出公众参与平安建设的形式、内容、载体等发生了广泛而深刻的变化，有力推动嘉兴平安建设实现“七连冠”、“满堂红”。目前，平安大市建设已取得考核成绩连续七年名列全省前三的佳绩，所辖七个县（市、区）连续七年均被省委、省政府命名为“平安县（市、区）”，据省统计局统计，2004年到2011年，全市人民群众安全感满意率连续七年均高于全省平均数。

二、当前公众参与平安建设存在的问题及原因

虽然公众参与平安建设已经取得了一些成绩，但从2011年度全省统计部门抽样调查结果看，平安建设群众知晓率和群众参与率仍然偏低。平安建设群众满意率虽然总体较高，但总的趋势仍呈下降趋势（如图）。

两率偏低、满意度总体下降，有宣传方式方法不到位的原因，也有少数群众积极性不高的原因，还有电话调查过程中不科学的原因，根本原因是公众参与平安建设推进力度不够。

（一）公众参与的责任意识还略显薄弱，政府推动多于群众主动的表现较为明显。从全市平安创建的日常调查、定期考查来看，公众对平安建设主动积极参与的意识还不强，主要还是以政府职能部门发动、推动为主。相对来说，治安防控、环境保护、食品安全等领域，公众参与的热情较高，而隐患排查、流动人口管理等方面，相对公众参与热情不高。另一方面，基层组织、社会组织等民间组织自发组织的公众参与平安建设的活动还不多，还停留在政府机关统一组织的集中活动。

上述状况产生的原因，一是大多数的公众认为“事不关已”。二是参与随意性较强，“三天打渔，两天晒网”。三是没有认识到个体参与对整体推进的决定性作用。

（二）公众参与的组织功能还比较单一，活动形式大于实质内容的表现较为明显。从目前平安建设公众参与的现状来看，群众普遍反映参与的组织形式相对比较单一，参与程度不深。最为明显的，就是目前主要以末端参与为主，在预案参与（指公众在平安建设规划制定、平安建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对平安建设法律、法规、规划、计划及项目实施过程中的参与）和行为参与（指公众“从我做起”自觉维护平安的参与）等方面，没有实质性的突破。

存在上述问题的原因，一方面是参与公众的知识结构或者说整体素质还达不到全程参与的要求；另一方面是创建部门还没有充分认识到公众参与的重要性，公众参与渠道不畅，参与设计不够系统等等。

（三）公众参与的群体结构还不尽合理，特定人群多于一般人群的表现较为明显。平安建设对公众参与的要求不尽相同，既有要求要有一定专业水平的，比如，环保、食品安全方面，也有要求有一定威信、威望的，比如，矛盾纠纷调解方面，等等。但从目前全市公众参与的情况来看，一定程度上存在“一套班子包打天下”的问题。一些村、社区基层组织组建了专门的平安志愿者队伍，担当了从治安巡防到环境保护，甚至食品安全等方方面面的公众参与任务，但这支队伍的年龄结构、知识结构与平安建设各领域的要求不相符合，以老党员、老教师、老干部“三老”等为骨干。有些把在职的党员干部纳入了组织，可实际效果不大，参与率不高。

出现上述现象的原因，一方面，在招募平安建设志愿者的时候，没有系统的规划和考虑，对招募标准不设门槛，或门槛过低，只讲数量，不求质量，不管结构。另一方面，基层组织为了达到上级的考核要求，存在把“能发动、好发动、发得动”的全部拉进来再说的现象。这是导致机关干部、党员群众、退休人员比重较高的主要原因。

（四）公众参与的领域范围还不够全面，具体内容和范围相对局限的表现较为明显。平安建设是一个系统工程，涉及方方面面。按照木桶效应理论，决定平安建设水平的，往往是最薄弱的、最不平安的环节和领域。公众参与的水平也一样。从目前全市公众参与平安建设的统计来看，主要的还是集中在社会治安巡防、社会矛盾调解、环境污染整治、食品安全督查等领域。目前，全市共有平安志愿者20余万名。而公共突发事件处置，群体性事件处置、重大隐患排查、重大刑事犯罪等方面，公众参与不多，更谈不上深入。

（五）公众参与的保障机制还相对欠缺，笼统表述多于具体规定的表现较为明显。目前，我国在公众参与的方式、范围以及保障等方面依然薄弱，大部分立法过于原则、抽象，缺乏可操作性的程序规范。以听证程序为例，许多规范仅仅规定“应当举行听证会”，但对参与人的范围、与会人员的构成，大都由组织者自行决定，因此，其象征意义远大于公众参与的内在价值。还有一些地方明确了公民参与平安创建的具体形式，如，领导接待日、举报热线、市长信箱等，但往往由于缺乏制度化保障，使这些好的形式常常变成“走过场”，无法收到实效。另外，公众参与缺少相应的反馈机制，以政府部门的单向行为居多，政府对公众评论、意见的“回应机制”不够健全，在公众参与的法律效力认可、法律责任制度和救济手段等方面存在一定的立法空白，公众参与的有效性无法得到保障。

这些现象的存在，从市一级层面来说，很难从根本上解决，所能做的，就是不断向上反映和呼吁，并按照本级行政权限尽量予以完善和健全。而法律法规保障机制的欠缺，也直接导致了公众参与平安建设经费的缺乏，没有专项的保障机制，也一定程度上制约了公众参与的开展。

三、公众参与平安建设的必要性分析

做好新形势下的平安创建工作，公众参与是关键。进一步让广大群众感受到平安，也只有让公众广泛参与，各个部门协同作战，才能不断提高平安创建的知晓率、参与率，最终提高群众满意率。

（一）平安工作的“公众性”决定了：只有公众广泛参与，平安建设才有赢得满意的加速器。平安最终是人的平安，人是平安建设的根本主体。平安又是一种感观或知觉，特别需要一个宣传、认同的过程。而最好的宣传，无疑是参与。参与就能直观了解政府部门做了哪些工作，就能更好地了解实实在在的创安举措，并提出改进措施。公众口口宣传，比政府机关单一宣传效果要好。平安创建是一个“以结果论英雄”的民生工程。参与可以让公众站在创建者的角度看问题，走出“不识庐山真面目”的误区；参与能系统、全面评价创安工作，防止把当前影响平安的问题无限扩大的评价误区。

（二）平安环境的“公益性”决定了：只有公众广泛参与，平安建设才有扎实开展的动力源。客观上，当前单一靠政府部门的平安建设明显已经力不从心了。只有发动家庭、学校、企业单位等每一个“平安细胞”，强化“人人都是平安社会的主体，人人都有维护平安责任”的意识，才能第一时间、第一层面介入创安工作，并督促、倒逼职能部门齐抓共管，形成强劲态势和整体合力。主观上，平安建设的动力就是由保护自身利益、集体利益、国家利益而产生的对平安目标的追求，只有大家参与，才能最直接地让公众看到、得到平安的实惠，提高平安意识，从而更主动地配合、支持和参与平安创建活动，取得一种良性循环。反之，平安创建就会因难以调整、平衡各方利益而阻力重重，甚至给公众生活生产带来诸多困扰。

（三）平安问题的“公损性”决定了：只有公众广泛参与，平安建设才有正确推进的风向标。一旦发生影响平安的事件，其所侵害的一般都是不特定的公众，任何一个人都不能置身事外。只有坚持公众参与平安建设，形成有关政府机构与公众互动的局面，才能使平安建设的各项活动目标与公众诉求愿景方向一致、要求相同，从而确保实现和谐的社会环境和稳定的公共秩序。哪里平安，哪里不平安，公众最有知情权和发言权。公众参与可以给有关部门和专家提供制定创安政策或规划所需要的信息，可以避免政府重要决策的失误。只有以公众参与这样一种深度的沟通，搭建起政府官员、专家学者、市民代表密切联系的桥梁，广泛吸纳社会各方意见，集思广益，群策群力，才能保证平安建设符合社情民意和发展的需要。

四、公众参与平安建设的对策建议

（一）加强宣传教育，进一步提高公众参与平安建设的舆论氛围。

一是宣传群体上，突出从娃娃抓起，着力在“小手拉大手”上下功夫。注重在中小学校普及平安教育，大力开展平安校园创建活动，提高中小学生的平安意识，通过教育一个孩子，带动一个家庭，影响整个社会，构建“学校—家庭—社会”的三位一体平安教育体系。同时，利用日常课程渗透平安教育内容，把平安教育与人身安全教育结合起来，既提高广大儿童、青少年的自我保护意识，又实现平安参与“从娃娃抓起”的目标。因地制宜开展与平安建设有关的征文比赛、讲故事大赛等活动，开展“我为平安献一计”活动，让更多的儿童、青少年关注平安、参与平安、推动平安。

二是宣传方式上，突出典型教育为主，着力在转变公众思想认识上下功夫。评选一批平安建设中涌现出来的公众参与典型人物，如民间调解组织的“老娘舅”等，采用现身说法、先进表彰等方式，鼓励公众参与平安建设；评选一批发动公众参与氛围浓厚的村（社区），推广公众参与经验，介绍公众参与的好处，进一步浓厚参与氛围；评选出一批参与平安建设成效明显的行业，比如，环保公众参与“市民专家团”等，进一步探索、完善各行各业吸引公众参与的创新做法。同时，围绕上述几个方面，评选出一批公众参与的年度典型案例，强化宣传，鼓励、发动公众自觉参与到平安建设中来。

应用型本科院校在开展创新创业教育时，会在校内外聘请各方专家，组成创业培训团队，而且很多应用型本科院校电子商务课程的授课教师也是创业培训团队中的成员。这样一来，在电子商务课程的实践中，学生就有了强大的后援，可以随时通过学校公开的咨询平台获得相关电商创业方面的咨询和帮助，使自己在创业的实践中少走弯路，这能极大地提高学生的创业积极性。

三是宣传手段上，突出贴近群众，着力在提高公众认同上下功夫。要在“报纸有版面、电视有影像、广播有声音、社会有反响”的基础上，进一步挖掘群众喜闻乐见的宣传方式，提高平安建设的知晓率。要善于借力，充分依托村（社区）的宣传平台，利用村报、村广播、农民信箱、现代远程教育网等载体，加大农村平安建设宣传力度，大力推进平安村（社区）创建。要善于创新，根据当地群众的生活习惯、兴趣爱好，把平安建设的理念融入到排舞、农民画、板书、皮影等民间艺术中去，从艺术的角度丰富宣教手段，提高宣传效率。要善于结合，努力把平安宣传教育与村（社区）计生教育、农业技术教育结合起来，与企业安全生产教育、职工初任培训等结合起来，举办培训班、知识讲座、展览会等，提高公众的参与意识。

（二）把握关键要素，进一步突破公众参与平安建设的瓶颈限制。

要素一：参与人员，主要实现“有人”向“有效”转变。在进一步增加参与公众量的基础上，突出提高参与公众的“质”。要扩大参与群体，按照不同的平安创建领域，发动不同职业、不同爱好、不同专长的公众参与到平安创建中来，使平安志愿队伍成为精通各业的“百家”。要改善参与结构，积极引导那些年富力强、文化层次较高的志愿者，形成老中青搭配、新居民与本地居民比例适当的志愿者队伍；要提升参与能力，在各行各业的平安志愿者中评选出一批参与骨干，组建志愿者专家团、精英团等，引领、带动广大公众参与到平安建设中来。

要素二：参与领域，主要实现“局部”向“全面”转变。总的来说是各领域“应参尽参”。要拓展参与“广度”，所有涉及平安创建的各个领域，都要把鼓励、发动公众参与作为推动工作的一个重要手段。另外，尽快形成较为完善、有效的公众参与组织体系和长效机制。要延伸参与“长度”，在以监督、协助等主要参与手段的基础上，把参与延伸到决策听证、风险评估等前道环节，延伸到监督考核、评先评优等后道环节，实现公众的全程参与，从而使公众参与更有力度。

要素三：参与形式，主要实现“单一”向“系统”转变。要探索更先进的参与手段，尝试通过网络、电话、信函等方式多形式、多渠道征询各方意见。要探索更丰富的参与手段，鼓励平安志愿者记录“参与日记”，多拍照记录、多刨根问底，定格真实情况，真正让参与有所获，既为后续整改提供依据，也提高了公众参与权威性。要探索更有效的参与手段，主要通过完善回访、问责等机制，借助网络公开、信件回复等方式，让公众参与“发现问题有回应”、“提交意见有体现”。

（三）创新组织发动，进一步发挥公众参与平安建设的关键作用。

一是把握不同时机，将集中性活动与经常性活动结合起来。要根据不同部门不同工作职责，不同时期不同工作重点，因地制宜开展各类集中性活动，比如，“3·15”消费者权益日、“6·26”禁毒宣传日、“11·9”消防宣传日、“12·4”法制宣传日等活动期间，集中组织公众配合做好相关服务工作，掀起公众参与平安创建高潮，并着力对一些难点热点问题作一些推进，以期取得一些突破。同时，按照各个平安创建的推进节点，按需要经常性组织公众直接参与活动。如经常性地组织平安志愿者参与社会稳定风险评估，社区治安巡逻，开展法律宣传服务，收集社情民意，化解排查矛盾纠纷等日常工作。

二是把握创建任务，将专业性活动与综合性活动结合起来。要根据法律援助、交通消防、食品安全、环境保护、安全生产等平安建设的专业性工作需要，深入发动和组织具有相关专业知识，或从事相关行业的平安志愿者参与进来，比如，组建以律师、法律工作者为主的法律援助服务团，以具备环保知识的高学历人才为主的环保专家团，以食品安全管理、医药、公共卫生、食品标准、食品工艺、食品营养等方面专业人士组成的食品安全专家团等等，进一步延伸公众参与的环节，解决原来公众参与“外行看热闹”的问题。同时，又要注意整合普通群众的力量，广泛开展社会治安巡防、矛盾纠纷排查化解、社会稳定信息收集、平安建设宣传等基础性工作，提高群防群治、群策群力的水平。

三是把握职业特点，将组织性活动与自发性活动结合起来。平安志愿者除一部分退休人员外，大多数都是在职人员、在校学生等，在参加志愿活动的时间安排上，往往会受到一定的限制。要科学安排参与时间，尽可能利用双休日、节假日等时间节点，适时适地开展组织性活动，并提高活动效率，坚决不占用公众上班时间，尽可能少占用公众的休息时间。要尊重公众参与意愿，搭建网上参与、电话参与、信件参与等参与平台，设置公众参与点，真正为志愿者有选择地自主参加相关活动提供方便。

（四）创新组织机构，进一步发展公众参与平安建设的社会组织。

一要进一步降低准入门槛，增强社会组织参与平安建设的公众性。可借鉴广东等地的做法，进一步降低社会组织准入门槛，为社会组织培育、成立提供便利。当前，最为紧要和关键的还是要鼓励成立环境保护、食品安全、安全生产、经济秩序等方面的专业性社会组织，并积极引导他们参与到平安建设中来，提高公众参与的专业化水平。

二要进一步落实法人责任，增强社会组织参与平安建设的主动性。坚持“属地管理”原则，落实社会组织注册地党委政府管理好，规范好，服务好社会组织。要定期与辖区社会组织签订平安建设工作目标管理责任书，定期组织检查考核和表彰奖励。根据有关政策法规，研究制定具体办法和措施，将参与平安建设情况与社会组织有关资质资格认定、各种荣誉和实际利益等联系起来，督促社会组织自发组织参与平安创建。同时，明确规定社会组织法定代表人为平安创建的第一责任人，切实提高做好各项工作的主动性。

三要进一步拓展发展空间，增强社会组织参与平安建设的实效性。平安创建的各责任单位要加快政府职能转变，将部分平安创建职能交由社会组织实施，大力支持社会组织获取并有效使用平安公共资源，协助政府开展平安建设。可以探索政府向社会组织购买服务，比如针对偷盗案件大幅度上升的问题，鼓励民间成立各类安保公司，参与社会治安管理。同时，建立健全政府和社会组织合作会商机制，互通信息、共享资源、平等会商、合作共赢。

（五）加大政策引导，进一步落实公众参与平安建设的权利保障。

一要以信息公开保障公众参与。建议以市政府文件的形式，就公众参与的权利、参与范围、如何参与、参与程序及违反公众参与有关规定的处置进行明确和公布，为公众参与指明方向。要全面公开参与内容，就平安创建的各个方面，目前最需要公众参与的项目进行实时公开，探索在社区、车站、商场等地张贴公众参与“英雄招募榜”，设置热线电话，发放参与申请表，方便公众根据自身实际参与到平安建设中来。

二要以完善制度保障公众参与。建立意见登记、说明理由与反馈评价制度，保障公众参与的有效性。通过完善公众参与回应机制，实现公众的有效参与。

三要以落实经费保障公众参与。组织开展公众参与平安建设，必定会产生一定的经费支出。建议探索建立“政府投入为主、全社会广泛支持、多渠道筹集资金”的平安建设公众参与经费保障机制。一方面，财政每年安排一定数量的专项经费。另一方面，鼓励企事业单位以出资冠名等方式，参与合作，鼓励单位、个人以捐赠等方式资助平安事业，配套政府相应的政策扶持，以多渠道筹措资金。同时，要规范资金管理，进一步激励、帮扶公众参与平安建设。

［1］涂晓芳.公共政策过程中的公众参与分析［J］.江西行政学院学报，2005（1）.

［2］邵任薇.中国城市管理中的公众参与［J］.现代城市研究，2003（2）.

（责任编辑：潘晶安）

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1674-3040（2013）05-0023-06

2013-04-16

翁勤雄，中共浙江省嘉兴市委副秘书长、政法委副书记。

*本文获2012年度浙江省政法委系统优秀调研成果三等奖。