刘正海

摘要我国的基层行政组织“两委”是国家政策的最终执行者，是与广大人民群众联系最为紧密的组织机构，是公共政策执行的最关键环节，同时也是政策执行的薄弱环节。加强农村“两委”管理能够从最基层抓住“上有政策，下有对策”问题最关键的环节，从而使得国家一系列惠民、利民政策能够在我国最基层的行政组织当中得到有力实施，加强公共政策在基层的执行力度。

关键词两委管理公共政策执行

中图分类号：G242 文献标识码：Ａ

我认为我国的基层行政组织“两委”是国家政策的最终执行者，是与广大人民群众联系最为紧密的组织机构，是公共政策执行的最关键环节，同时也是政策执行的薄弱环节。加强农村“两委”管理能够从最基层抓住“上有政策，下有对策”问题最关键的环节，从而使得国家一系列惠民、利民政策能够在我国最基层的行政组织当中得到有力实施，加强公共政策在基层的执行力度。

村“两委”即村党支部委员会和村民委员会，一个是党在农村的基层组织，一个是村民自治组织。两者开展工作的主要依据分别是：1999年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》和1998年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》，据此，两者的关系应该是：党支部发挥领导核心力量，村委会在党支部的领导下开展工作，村民自治也只有在党的领导下才能顺利进行。“两委”是最接近群众的行政组织，是公共政策的最终执行者和落实者。加强农村“两委”的管理，有助于增强政策在农村和基层执行的深度和广度，确保公共政策按质按量的落实到位。

目前我国农村“两委”的管理和村民的自治都存在着一些问题，比如“两委换届”贿选、两委干部素质不高办事效率低等问题，这些问题严重影响了公共政策在基层的执行力度，使得政策落实结果偏离政策制定的初衷严重危害了基层经济社会的跨越发展。

一、“两委”管理现状和存在的问题

“两委”每三年进行一次选举，是我国推进民主化进程的重要组成部分，全民参与全民投票使得“两委”组成人员来自基层人民能够更好的行使村级行政全力，更方便地执行上级政策，更为周到具体的为本村人民服务。但是近年来由于“两委”换届选举引发的一系列问题，给“两委”管理带来了挑战，给我国的基层管理和公共政策执行的效果带来了不利影响。

（一）“两委”换届问题。

“两委”换届现在在当今已经成为了各地政府工作重点之一，保证“两委”换届期间社会稳定成为当地党委政府绩效评估的一项重要内容。选举期间，农村各种矛盾纠纷集中爆发，各方面的利益都很难得到很好的照顾。由于姓氏各异、派别不同、立场不同，两委选举把选举与狭隘的地域、人情、恩怨、亲疏、利益以及各种历史遗留问题联系起来，引发各种矛盾和冲突，造成姓氏对立、族群对立等，给本村维护社会稳定带来新的影响。在某些村委会领导干部当中，由于选举时暗箱操作甚至买票现象趋于公开化，在选举之前花费了大量物力、财力，所以当政策传达到手中时为了找回贿选成本，难免产生违纪违规现象。因而某些村级政府行政不是以政策的最初目的为目标而是以自己能在此次政策执行中获利多少为最终工作落脚点。再者两委换届结束后，新当任的“两委”领导对政策执行的公平性值得怀疑，自己的选民往往是惠民政策的优先考虑者，冷落那些在选举时与自己对立的选民，在一定程度上影响或者说缩小了政策的执行范围。

在执行某些强制性命令和政策过程当中不敢“得罪”自己的选民，在政策执行过程当中畏首畏尾，没有将党和上级部门制定的政策落到实处造成政策执行力度的削弱。

（二）村级干部的素质有待提高。

由于民主选举产生“两委”领导，没有经过资格审核、考试、面试等考核，使得两委人员素质普遍较低，这对政策实施的过程、以及政策实施后应该受到的效果都具有很大影响。作为公共政策的有力执行者，村委会领导能否理解中央政策、能否按照国家政策意图积极实施政策、能否以百姓利益为执行政策的最主要目的而开展工作，这是我们应该重视的问题。

（三）“两委”组织激励机制的缺失。

由于两委干部没有固定薪金只有适当的补贴，两委干部又无现实意义的晋升机会，这使得某些两委组织干部为民服务的积极性一定程度上得到削弱。具体工作的结果无绩效评估，工作干好干坏一个样容易产生消极工作情绪。由于两委干部游离于行政组织之外是村民选举的结果，上级政府虽然对村级干部有免职的权利，但是实施起来并不那么严厉。这使得有些两委干部，无视政策法规我行我素，在其行政权利范围之内任意操纵欺上瞒下，这给政策的执行效果带来了一定的损害。

二、加强“两委”管理的有效措施

（一）要加强“两委”选举组织工作。

主管村“两委”选举的乡镇党委、政府，要切实履行职责，把握选举进程，实现公平公正。（1）要摸清情况加强控制。乡党委、政府要针对选举工作制定切实可行的规章制度、操作规范，特别是对违法行为要提出明确的处罚办法。成立选举组织工作领导小组组织力量深入基层，与有关人员座谈，详细了解该村各个家族人员的数量、分布，对有影响力的人物要搞准其思想动态，找准重点，有针对性的对症下药；（2）积极发挥党员先进性作用。要召集党员、村民代表参加会议，正确进行引导、倡导能人当选的理念，扩大宣传让群众了解候选人的优点，为其顺利当选打下群众基础；（3）加强选举监督整治。严厉惩治贿选行为，并提醒选民提高警惕、予以抵制。要按程序进行候选人的预选及正式选举工作，切实做好投票、监票、唱票和计票工作，整个工作要透明公开，当场公布选举结果；

（二）加强两委干部的思想、道德、技能、素质教育。

县、乡党委要强化村干部教育管理。经常举办培训班，组织村干部学习党的方针政策、法律法规、领导艺术、农业科技等，切实提高他们的政治思想素质和领导水平。重点要开展思想道德驾驭，引导村干部诚信为先，恪守社会公德。在两委干部当中要加强马克思主义、社会主义核心价值体系教育。两委干部要加强对己的自律能力，通过学习加强对国家方针政策的理解，通过学习改善政策执行的方式方法，通过学习引导辖区内农民学习先进的种植技术为当地百姓引进科技含量高、利润回报率高的项目。

（三）建立健全村级干部的激励机制。

一绩效考核：是指由两委主管部门根据法定权限，拨出专项经费，按照考核的内容、标准、程序和方法，对两委干部的工作能力、工作实绩以及学识水平、道德品行、健康状况等进行综合考察和评价，并以此作为对其采取奖励的重要依据。二连任制度：通过县、乡两级政府的考核，对工作能力强富有责任心工作效果明显的两委干部进行奖励。并且优先推荐其成为下一届”两委”干部人选。三惩罚制度：建立专门的惩罚制度，若发现两委干部失职、渎职、贪污、受贿、选举作弊等情况，县、乡政府要根据实际情况罢免其职务，以此来约束两委干部的行为，从而有效地执行公共政策。

（四）实行乡政府、村委会办公集中制

村委会办公室进驻乡政府办公大楼，在便民服务中心建立的基础上，各村委会在乡政府设置办公室，办公室由各村委会选调一名两委领导上班。有利地促进乡与村行政职权的联系，方便政策的传达和实施，将村委会的行政行为纳入乡政府的正常监督之下。有力的促进政策的宣传与实施，提高基层行政组织的行政效率。

（五）政策执行机构与政策监督检查机构要分开

在政策执行过程当中，从政策的宣传到执行、从执行到效果评估或者项目的验收都会有同一机构参与，这就导致了监督机构和执行机构相互重叠，严重影响政策的执行力度。政策执行机构与监督检查机构人员不能重叠，分清界限以便政策的有力执行。村级”两委”组织也要设置政策的监督机构或者人员，这些监督人员并不参与政策的执行而是单独监督政策的执行情况和资金的使用情况，从而落实公共政策执行的监督检查工作。

村级行政组织是我国最基层的行政组织是政策得以实施的有力执行者，“两委”在我国政策的宣传落实当中起着至关重要的作用，提高“两委”干部素质加强“两委”管理能够有效提高我国公共政策的执行力度，能够将政策利民惠民的好处切切实实地给予广大的人民群众。□

（作者：云南师范大学历史与行政学院行政管理（硕士））

参考文献：

[1]韩德胜李娜.村级“两委”一把手“一肩挑”面临的问题分析——对青岛即墨市村级“两委”交叉任职的调研分析中共青岛市委党校青岛行政学院学报.2010（4）.

[2]刘武洪.“上有政策下有对策”现象剖析.中共云南省委党校学报.2009（7）.

[3]赵剑锋，李金库.农村“两委”换届选举存在的问题与对策.吉林农业.2011（1）.