文◎郭宗才 毛志平

行政检察发展缓慢，越来越不能回应社会的需求，土地征用、城管执法、社会保障等方面产生的行政权运作问题已经成为社会矛盾的焦点，钩鱼执法、野蛮执法、怠于执法等现象客观存在。行政检察应当有所作为了，应当积极回应社会的需求。本文试图对行政检察的发展进行规划分析，供检察同仁参考。

一、现状分析——行政诉讼检察之路越来越不能回应现实的需求

把行政检察定位于行政诉讼检察，检察机关监督的对象首先是法院。其次，在审查法院判决、裁定是否符合法律规定的过程中，发现行政机关尚有违法行为没有被审判监督时，也可以对行政机关进行检察监督。检察机关对行政机关的这种监督方式纯粹是对审判权监督制约行政权的遗漏补缺。

检察机关可以对审判权进行监督，可以通过对审判权制约行政权的遗漏补缺达到对行政权的间接监督。对于行政权进行间接检察监督是否足够？是否需要对行政权直接进行检察监督？这是现实迫使我们必须思考的问题。因为在我国人大下的一府两院架构中，政府的行政权是最强大的。现阶段，政府与老百姓之间的矛盾也是最多的。由于历史及现实的诸多复杂因素，法治政府建设缓慢，有法不依、执法不严、不按规章制度办事的现象客观存在。主要表现：一是不作为。有些地方和部门对群众反映的问题麻木不仁，视而不见，遇到矛盾总是绕着走，常常导致小问题拖成大问题，小矛盾酿成大矛盾，一般事件演化成恶性事件。二是滥用职权。少数地方政府为了“维稳”，对上访群众采取截访、办学习班、劳教等“非常措施”屡见不鲜。三是程序违法。“钓鱼执法”就是典型。执法人员采用引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反执法程序的基本要求。

检察机关作为宪法赋权的法律监督机关，对行政权运行中出现的这些违法现象，不能法律监督缺位，应当有所作为，回应社会的现实需求。为此，检察机关对行政检察需要重新定位，不能再局限于行政诉讼检察，不能只对行政诉讼进行法律监督，要拓展法律监督，要把行政权的运行直接纳入法律监督视野。

二、理性选择——强化对行政权监督、弱化对审判权监督

在我国的权力架构中，在人民代表大会下设立政府、法院和检察院。检察机关作为专门法律监督机关，监督的对象自然是政府和法院。也就是说，检察机关应当对行政权和审判权的具体运行进行法律监督。但是，相比较而言，应当重点强化对行政权的法律监督，弱化对审判权的法律监督。强化对行政权的法律监督是由行政权运行的内在规律所决定的。行政权具有自由裁量性、主动性和广泛性等特点，它与其他国家权力相比更具有自我膨胀、扩张的倾向，更具有滥用的可能，由此决定了行政权更需要被监督和制约。实践表明，权力机关对行政权运行的具体事项承担监督职能是力不从心的；行政系统内部的监督是远远不够的；审判权虽然可以监督行政权运行中的具体行政行为，但由于审判权特有的被动性和中立性，只能有限地对行政权进行审判监督，难以更大范围地担当起监督行政权的重任。检察机关作为专门的法律监督机关，具有法律监督权能，有资格和能力对行政权的运行进行监督，尤其是对违法行政行为进行监督，这既是权力也是义务。

检察机关弱化对审判权的监督，并不是因为审判权相对于行政权是弱势权力。检察机关弱化对审判权的监督是由审判权运行的内在规律所决定。审判毕竟是实现社会公正的最后一道防线，审判权应当独立运行，享有足够的审判权威。检察机关对审判权的运行应当谦抑、克制，还应当积极为审判权的运行发挥护卫作用，为实现司法公正保驾护航。

三、现实选择——探索对行政执法权监督、适度加强对审判权监督

（一）监督行政——探索对渎职行政执法行为进行法律监督

行政权的范围很广，既有行政执法，还有行政立法和行政司法。按照深圳的提法，还将行政权分为行政决策、行政执行、行政监督。检察机关对行政权的监督，鉴于法律规定的有限性，我们建议在现有法律模式下，可以探索对渎职行政执法行为进行监督，因为这个口子比较小，容易深入，而且具有一定的法律依据。在这方面取得成效后，再逐步扩大对行政权监督的范围。《刑法》第九章专门规定了渎职罪，行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的，达到一定程度，都涉嫌刑事犯罪。对国家机关工作人员渎职犯罪的侦查本就是检察机关的法定职责。对于行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法，但不够刑事犯罪的，检察机关可以将此作为行政检察的内容。对于需要行政处分的，可以向行政监察机关发出相应的检察建议；对于违法行政行为，可以向行政机关发出纠正违法通知；对于怠于履行职责的行为，可以向行政机关发出督促履行职责类的检察建议；对于因行政机关的行为导致国有资产、国家利益受损，可以通过民事诉讼挽回损失的，可以发出督促起诉类检察建议。在检察实践中，有的地方检察机关已经在积极探索将行政检察的触角延伸到行政权运行领域。例如，甘肃省嘉峪关市检察院针对损毁交通设施、生产加工销售“地沟油”、污染环境、过度医疗、违法办理房产抵押登记、滥用行政处罚权等情形，共向相关行政执法部门及监管部门提出督促起诉意见14份，发出检察建议11份。通过督促行政机关查漏补缺，建章立制，有力推动了法治政府建设，有效发挥了行政检察职能在社会管理创新中的作用，取得了良好的法律、政治和社会效果。

（二）监督审判——探索对行政执行活动的法律监督

虽然，行政诉讼法没有赋予检察机关可以对法院的执行行为进行法律监督，但是，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》第三条第（九）项规定：“在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”，检察机关可以进行法律监督。该处的执行既包括民事执行、也包括行政执行和刑事执行。据此，检察机关可以对法院的行政执行行为进行法律监督。要重点开展对非诉行政执行行为的法律监督，这是因为非诉行政执行中既包括行政机关的具体行政行为，也包括法院对具体行政行为的司法审查，还包括法院的具体执行行为。法院对非诉行政案件的执行量远远大于对行政诉讼案件的执行量。2011年全国法院执结行政诉讼案件10200件，执结非诉行政案件169912件，后者是前者的16.7倍。可见，对行政执行案件进行监督中，对非诉行政执行进行监督是大头，更是重中之重。通过对行政执行活动开展法律监督，可以起到监督法院审查具体行政行为和执行具体案件的情况，还可以借此监督行政权的运行。对行政权的监督，主要侧重在两方面：一是对需要监督的具体行政行为，但法院没有进行审判监督的，检察机关对这类具体行政行为当然可以进行检察监督；二是行政机关妨碍法院依法行使审判权的情形，主要表现为具体行政行为可能存在这样或那样的违法情形，而行政机关不希望法院作出不准予强制执行的裁定或者其他不利于行政机关的裁判，从而妨碍法院正常司法的行为。

（三）保障机制——行政检察与民事检察分离

现阶段，在绝大部分地区，行政检察与民事检察属于合署设置，称为民事行政检察部门。主要原因在于把行政检察等同于行政诉讼检察，认为行政检察与民事检察一样都是诉讼监督。由于行政诉讼监督案件远远少于民事诉讼监督案件，民事行政检察部门将绝大部分精力用到了民事检察工作上，行政检察没有得到应有的发展。而且，现行的合署设置模式已经制约了行政检察的发展。因为，行政检察不等同于行政诉讼检察，行政检察包括但不限于行政诉讼检察，更重要的是对行政权的运行进行法律监督。用诉讼监督的理论来对待行政检察显然不合理。行政检察在现阶段虽然是弱小的，但是她的发展空间却是最大的，她将成为检察机关体现法律监督属性的最强音。行政检察与民事检察分设，能够为民事检察和行政检察都提供一个更大的平台和发展空间，这是检察权发展的需求。