文◎许晓刚 冯兴吾

依法独立行使检察权是司法公正的前提，只有司法公正，才有司法公信力。司法公信力必须要有专门性的检察机关独立行使、规范行使、强制行使，才能保证社会公众对司法的信任和尊重，才能保证司法公信力的实现。笔者认为，理性法律监督观、科学配置法律监督权、系统运用法律监督权、监督司法、公正廉洁司法是检察机关构建并实现司法公信力的内在要素。

一、理性法律监督观：司法公信力的理念支持

（一）树立理性的法律监督观

检察权是对宪法、法律的实施进行法律监督的行为，“它源于国家权力与权威的理性契合，从历史产生的角度看，也是国家成熟发达，力量勃兴、内部需要净化、监控之后的产物”。检察机关在国家权力体系中的地位和法律监督权的性质，要求检察机关在行使法律监督权的过程中必须树立理性的法律监督观。一是自觉接受人大监督的观念。人民检察院既要努力履行法律监督职责，又要自觉接受人大的监督，服从于宪法。二是严格按照法定程序开展法律监督，实体监督与程序监督相结合的观念。三是有限法律监督权的观念。在国家权力监督体系中，检察机关的法律监督仅仅是一个方面，其监督的对象、范围、效力、行使法律监督权的程序受国家法律限制。四是有效行使法律监督权的观念。法律监督权的纠错性与强制性，决定了法律监督权与效率和其他国家权力、个人权利之间的矛盾。检察机关必须正确处理法律监督的法律效果与社会效果、打击犯罪与保护人权，事后监督与主动监督的关系，有效运用法律监督权。五是与其他权力监督、社会监督、舆论监督形式资源共享，协调联动的观念。

（二）检察权力必须接受监督

孟德斯鸠说过,“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”、“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。检察机关接受人大及其常委会的监督，不是一般工作方法和工作作风问题，而是检察机关的法定义务。人大及其常委会与检察机关的关系，不同于领导与被领导的关系，更不是平等主体之间的并列关系，而是监督与被监督的关系，不存在也不容许存在被动监督的问题，而是如何主动、自觉、切实保证人大及其常委会的监督。

现代学者顾准曾说：“眼睛俞多，无法无天的事俞可以减少。”在我国，权力机关对检察机关监督的主要内容有：一是定期听取检察机关工作汇报或不定期听取其查处大要案件的进展情况汇报；二是定期对其一部或几部法律在检察机关的执行情况进行检查；三是根据群众或案情需要，进行监督；四是对监督中发现的问题，制作书面的建议、批评和意见，要求检察机关限期反馈办理情况。

二、科学配置法律监督权：司法公信力的制度保障

（一）在监督观念上，依法监督

正确的法律监督观是法律监督能力建设的思想基础和行为向导。法律监督观包括有两重含义：一是对法律监督自身价值的认识，也即法律监督权的定位；另一个是实施法律监督权能的价值取向。检察机关依法独立行使检察权，所作的很多决定也是类似的“裁判”，办案检察官必须做到理性、平和、文明、规范的司法，这是对检察官的最低要求，也是构建司法公信力的第一步。只有理性、平和、文明、规范司法才具有让社会公众对裁决结果产生信任、信赖的基础条件。不公的裁决是背离法律的，不廉的裁决是背离良心的，不公不廉的裁决只能降低司法公信力。

（二）在法律监督内容上，独立监督

首先，职务犯罪是具有职务身份的国家工作人员利用职务之便所实施的犯罪，其智能化程度高，隐蔽性强，关系网密，权势与法律的对抗激烈，没有“独立”作保障，检察机关很难查处。其次，就公诉而言，它是代表国家运用法律处理案件的职能活动，应以公平正义为理念，如果没有“独立”，即使本质上公正，形式上也不公正。同时，在诉审分离的原则下，检察权发动审判权，审判的内容、程序、结果要受到检察权的严格监督，如果检察权不独立，那么审判权又怎么能独立？检察权的独立是审判权独立的前提。最后，检察机关独立化、合法化、程序化地介入执行程序，履行诉讼监督职能,依法纠正诉讼活动中有法不依、执法不严、违法不究、司法不公问题，充分保障人权,维护公平正义。

（三）在法律监督的手段上，统一行使监督

科学配置法律监督权能，要求坚持法律监督权统一行使。法律监督是一项比较复杂的权力监督系统，在不少情况下必须多种权能并用，发挥法律监督权能的综合效能。如检察机关各内设机构既分别行使一个方面的权力，根据监督任务的需要，经检察长授权，又可以行使其他法律监督权能。当然，检察机关还有通过健全和扩大法律监督权的运行的公开机制，来增强检察机关履行法律监督职责，接受社会公众的监督，实现法律教育和法律效用的社会宣传预防功能，提高检察机关的公信力，从而，增强司法公信力。

三、系统运用法律监督权：司法公信力的机制保障

（一）系统运用法律监督权能

系统论观点认为，系统的效能大于构成系统的各个要素之和。贝塔朗菲强调，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。同时，系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。机制是指要素之间的组织形式、作用方式及所构成的系统。法律监督权能是一个系统，在这个系统中的每一项权能都与另一项权能相互联系、相互作用，共同支撑法律监督权的实现。

树立法律监督权能是一个系统的观点，综合运用法律监督权能，准确把握法律监督权的边界，对于提高检察机关的法律监督能力是非常重要的。在检察机关内部，法律监督权能是一个系统，各权能之间既相互独立，又相互联系，共同为法律监督目的的实现服务。检察机关在履行法律监督职能的过程中，要善于从开展具体的、专项的法律监督活动入手，发现严重违犯法律的职务犯罪，通过对职务犯罪的侦查，强化检察机关的法律监督职能，并从中发现执法司法活动中存在的违法现象，提高法律监督能力，实现法律监督目的。做到检察信息共享、检察资源综合运用、检察活动互相促进，发挥法律监督权能的多种功能，实现检察资源循环利用，发挥综合效能。

（二）检察一体化的机制

我国《宪法》第132条规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。从制度上保证检察机关依法独立、公正地行使检察权。从理论上、法律上为理顺和完善检察系统和检察院内部的领导体制，即检察一体制指明了方向。

检察一体制是指检察系统内上下级检察院之间的领导关系，检察院内检察长和检察官之间的领导关系，以及检察机构作为统一的整体有效履行检察职能的必要制度安排。在检察系统的上下级检察院之间、检察院内检察长、检察委员会等领导机构与检察官之间、上下级检察官之间形成的以指令权、监督权、事务调查权、代理权等为主要内容的领导关系，以保证检察机构作为统一的整体执行检察职能。检察一体化既能保证刑事检察监督权的独立行使，减少地方势力的非法干扰；又能加强检察机关内部协作机制建设，提高监督效率。本文所要建立的检察一体制，最终要通过检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员等检察官履职行为实现。

（三）法律监督职能的规范化

1．法律监督不越权。按照现代权力理论，公权法定，任何国家机关超越法律的授权，行使没有法律依据的权力，都是缺乏法理基础的，因而也是不合法的。在实际工作中，不越权，就是不超越法律赋予检察机关的各项具体权能。最高人民检察院监所检察厅刘继国提出，检察机关执法公正是提升执法公信力的决定性因素。那种一讲提高法律监督能力，就在法律监督权能之外寻求为社会服务，甚至帮助企业追款讨债，参与考察项目的做法是不符合法治精神要求的。

如在我国现行的民事抗诉监督制度，是确保司法公信力的一种制度安排。我国现行的民事抗诉监督制度，主要从三个方面对司法公信力进行修补，即抗诉不得拒绝、“审判监督”的前置对再审案件的过滤、提高一级的“上抗上审”。人民检察院对人民法院生效裁判的监督，虽然是一种“法院外”的监督，但是，也是一种“司法内部的自省”，是对司法公信力的“内部修补”。

2．法律监督不失职。法律赋予检察机关的各项具体权能都是为法律监督服务的，不行使或不能有效行使法律监督权能，法律监督目的就不可能实现，就是失职。如在刑事法律监督中，涉及公民权益的要建立相应的司法救济机制；在检察机关办理直接受理自行侦查的国家机关工作人员职务犯罪案件中涉及的犯罪嫌疑人采取搜查、扣押和强制措施时，也应对当事人提出的异议给予及时的司法救济；在民事法律监督中，只有将民事检察监督定位于“程序化”的自身监督，即“非实体化监督”，才能在检察权和审判权之间划一道界限，才能使二者进行合理分工，共同维护司法公信力。

四、监督司法：司法公信力的制度基础

（一）程序内的监督

1．规范强化法律监督。在《刑诉法》修改过程中,立法机关广泛充分听取了各界声音,强化了法律监督,特别是对侦查、执行、特别程序的监督。涉及检察机关依法独立行使检察权，主要包括九方面:一是辩护权的强化与检察职能的延伸；二是赋予了检察机关对侦查监督的投诉处理权；三是细化逮捕条件、完善批捕审查程序、建立羁押定期审查机制；四是职务犯罪侦查权的完善；五是证据制度中的职权变化；六是公诉制度的修改；七是审判程序的调整对公诉职能的行使提出新挑战；八是加强对执行活动的监督；九是特别程序中增加检察机关法律监督的新内容。

2．不起诉听证制度。为了克服目前检察机关不起诉决定的弊端，有必要引进借鉴行政机关对行政处罚不服而举行的听证会做法。在检察委员会讨论决定不起诉案件前，先举行听证会。“听证程序作为事前决定程序，恰似一个过滤器，尽可能消化当事人的不满于作出不起诉决定前，而减少耗费诉讼成本更大、更需时日的申诉程序和审判程序的启动机会，符合在最短的时间内最大限度地满足人们对公正需要的刑事诉讼效率价值的追求，充分展示其对公正和效率这对在刑事诉讼中共生的价值的兼容性。”

3．检察委员会决定公开。检委会决定关系到当事人的重大利益，是法律与民众之间的重要沟通媒介。当前，检委会决定如果缺乏应有的法理和法律论证，不仅不利于保障犯罪嫌疑人及被害人的权利，而且还会有损法律的威信，严重降低司法公信力。因为，检委会决定也是司法公信力的重要载体和表现。“如果法律文书不能清楚叙述基本案情，不能说明案件事实与法律法规，处理结论的因果关系，不能以理服人，即使处理结果是正确的，也很难得到当事人及社会公众的认同”。因此，检察委员会决定书应该公开。

（二）程序外的监督

1．检察官身份独立制度。我国《检察官法》规定“检察官依法履行职责，受法律保护”。从实践来看，检察官管理行政化色彩浓厚，检察官的身份、职级待遇、晋升等基本上是比照公务员执行。除任职资格需要经过司法考试准入外，检察官的职业化建设与依法独立行使检察权还不相适应，特别是在检察官职务行为保障上缺乏独立性。

在检察队伍上，要以国家统一司法考试为前提，建立并完善检察官的选任、培养、考核、升迁和监督制约制度，对检察人员实行分类管理，理顺业务检察官与其他各类辅助人员（书记员、法警）、行政后勤保障人员的关系，大力推进检察官职业化，建设高素质检察官队伍，促进检察官独立行使职权，促进公正执法；在法律保障上，要按国际最低标准：确保检察官在没有任何恐吓、障碍、侵扰、不当干预或不合理承担民事、刑事或其它责任的情况下履行其专业职责；在检察官及其家属的安全因履行检察职能而受到威胁时，有关机关应当为他们提供人身安全保护；检察官的服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应以法律或法规加以规定；检察官的晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按公平和公正的程序加以决定。

2．检察官惩戒制度。我国《检察官法》第35条对检察官不得具有的行为做了明确规定，如果检察官有违反义务的行为、职务懈怠行为和损害检察官形象的行为，都必须承担相应的责任；如“对违反职业道德的行为，予以批评谴责，构成违法违纪的，依照法律和检察人员纪律规定予以惩戒。”［1］

3．规范舆论监督机制。一是必须拓宽传媒的行为空间。要给予传媒在更大范围内实施其行为的环境和条件。凡是不涉及国家机密、重大贿赂案件、恐怖案件及未成年人案件均应该准许媒体采访报道。检察机关要发挥传媒这一公共产品的社会效益，采取法律措施履行说明和解释的责任，并通过传媒揭露社会腐败和司法腐败，培育民众的法治意识，树立舆论监督的权威。［2］但是，在司法实践中，被优先考虑的往往是政治正确性，而不是合法性和正当性。况且，检察机关的有些制度创新突破了既定法律框架。虽然检察机关通过传媒宣传这种制度创新，但是，由于这种探索性的实践突破法律边缘，其合法性和正当性存在问题，大肆宣传类似的制度创新实践，不能收到预期的法律效果、社会效果。

二是规范舆论对司法的监督方式。媒体负有社会监督的使命，它有义务客观公正地报道公众所关心的事情，它有权发表自己的看法，但是，并不意味着它能够直接去充当执法者，也不意味着它有权或者有理由干预司法。丹宁勋爵指出：“报纸决不可以发表任何损害公平审判的意见，如果发表了就自找麻烦。”［3］

五、公正廉洁司法：司法公信力的载体表征

（一）案件质量评价制度

1．设立案件质量标准。“司法公信力生成的关键在于社会公众对司法权力及其实施过程或结果有一种准确的社会知觉，然后才能在此基础上形成社会印象，并根据其对司法的体察做出司法是否公正的判断”。［4］准确的社会感知需要通过案件质量来体现，而案件质量的优劣必须通过案件质量标准来衡量。

案件质量标准的依据为最高人民检察院制定的案件质量标准规定等；案件质量标准可分为共性标准和分类标准。共性标准适用于所有办理的案件，包括实体、程序、效率、效果、安全等方面要求。分类标准应包括对接访到案件初查、立案、公诉、审判以及民事、刑事申诉等不同环节的不同案件，而确定的不同标准。

2．实行案件质量流程化管理。“司法自我约束的能力，实质上就是在他们外部的诱惑和压力面前，在个人的情绪、情感和欲望冲动之下，能否保持对法律的忠诚的能力”。［5］如果社会公众对检察机关能否依法独立行使检察权持怀疑态度，他们就没有理由对检察权予以信任和信赖，司法公信力就无从谈起。因此，必须严格办案步骤，减少办案随意性，实行案件质量流程化管理。

（二）廉洁评估制度

1．坚持过程和结果兼顾的原则。规范廉洁评估制度的合理定位是廉洁评估制度规范化的基础，而评估原则、指标、机制和程序等是廉洁评估制度规范化的基本保障。加强廉洁评估制度工作，应当明确廉洁评估制度原则，完善廉洁评估制度指标体系，健全廉洁评估制度机制和程序，逐步推进廉洁评估制度工作规范化、法制化。廉洁评估制度不是单纯的事后评估，还应当包括依法独立行使检察权过程的评估、对结果的评估等两个方面评估。

2．落实廉洁评估责任制度。廉洁评估不是目的，廉洁评估目的在于提高制度质量、消除制度腐败。通过廉洁评估制度发现问题后，应当按照法定权限和程序予以规范等。廉洁评估制度工作应当与各方面的制约机制、监督力量相结合，只有若干方面的监督力量相互结合形成制约合力，制度质量才会有更可靠的保障。从廉洁评估制度实效角度分析，既要加强评估标准体系、评估机制程序建设，又要强化执法者的责任，以责任促进制度建设。

3．社会公众的确信机制。检察机关不但要做到依法独立行使检察权，而且还要让社会公众对此是确信的。客观地说，“不公正的司法程序让当事人和成员怀疑司法的公正性是不可避免的，稳定的司法程序往往与独断专横相伴，只体现个人的恣意和专断，易生’人治’”。［6］只有做到让社会公众确信公正廉洁司法才有可能达到应有的社会效果，这种确信机制的建立，要依赖对外宣传的活动，但要把握宣传的时机、角度和力度。如果没有社会民众对检察机关依法独立行使检察权的忠诚信仰，如果没有民众权利意识的觉醒，那么，司法程序便无法启动，司法过程也会沦为单方向的“直流电”过程，依法独立行使检察权的司法公信力将难以实现。

注释：

［1］《检察官职业道德基本准则》，2009年 9月 3日，最高人民检察院第十一届检察委员会第十八次会议通过。

［2］季金华：《司法权威论》，山东人民出版社，2004年1月第1版，第254页。

［3］［英］丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆译，群众出版社，1984年版，第39页。

［4］王建国：《司法公信力的生成机制初探》，载《江苏社会科学》2009年第3期，第136页。

［5］郑成良、张英霞：《论司法公信力》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2005年第5期，第8页。

［6］曾翀：《论阳光检务的法理基础与价值功能》，载《河北法学》2012年第1期，第188页。