□乐华

（杭州市公安局，浙江杭州 310002）

○道路交通安全专版

谈“中国式过马路”的杭州治理模式

□乐华

（杭州市公安局，浙江杭州 310002）

主持人：陈秀和，田禾

“中国式过马路”，是国民素质与公共管理均滞后于社会发展的产物。根据“中国式过马路”问题的实质和成因，杭州市着力构建以“宣、改、管、治”四头并进为主体的治理模式，实施严管重罚、规范设施、宣传教育的治理策略。应在个人诚信体系建设、完善过街设施、深化宣传教育等方面，探索长效机制建设。

交通管理；“中国式过马路”；杭州模式

今年以来，“中国式过马路”成为舆论关注的焦点。“中国式过马路”就是“凑够一拨人就可以走了，和红绿灯无关”，已经成为行人不文明、不守法交通行为的代名词，是人们对部分中国人集体闯红灯现象的一种调侃和讽刺。作为一个省会城市、旅游城市，杭州同样存在“中国式过马路”问题，这也是造成城市交通拥堵的重要原因之一。2013年，浙江省委、省政府作出了治理城市交通拥堵五年工程的决策部署。杭州交警提出治堵要先治乱，以行人闯红灯等8项违法行为为突破口，以主城区首批10条治堵重点道路为试点实施严格执法。同时，根据公安部交管局《规范行人交通违法行为查处工作的指导意见》，杭州交警在实践中探索并形成治理“中国式过马路”“宣、改、管、治”四头并进的杭州模式，取得了较好成效。中央电视台等媒体对此专门进行了宣传报道。

一、“中国式过马路”的问题实质及成因分析

（一）问题实质。从法理上讲，“中国式过马路”在实质上是一种违法行为。一是行为违法性。对行人过马路的行为，我国交通法律法规有明文规定，其中，《道路交通安全法》第38条、第62条规定：车辆、行人应当按照交通信号通行。《道路交通安全法实施条例》第38条、第39条、第75条对行人过马路和信号灯规则作了具体规定，其中，第39条规定，人行横道信号灯表示：绿灯亮时，准许行人通过人行横道；红灯亮时，禁止行人进入人行横道，但是已经进入人行横道的，可以继续通过或者在道路中心线处停留等候。从“中国式过马路”的表现形式看，它违反了我国《道路交通安全法》以及《道路安全法实施条例》的相关规定，行为具有违法性。二是社会危害性。行人交通违法多发生在路口、路段，容易影响道路交通秩序、诱发道路交通事故。从全国情况来看，每年涉及行人的交通事故，约占交通事故总数的25%。2012年，全国因“中国式过马路”与“闯红灯”肇事导致涉及人员伤亡的道路交通事故近6000多起，造成逾千人死亡。从杭州来看，2011年，杭州市涉及行人事故638起，占事故总数的21.86%，2012年涉及行人事故629起，占事故总数的22.60%。行人交通违法是诱发交通事故的主要因素之一。路口行人违法严重干扰了正常通行的车流，因为在绿灯时间内，受行人干扰，通过路口车辆会大幅减少，循环往复，几个信号灯周期下来，对路口通行能力的影响较大，特别是在早晚高峰期间，商业区主干道的影响更为明显。三是应受处罚性。“中国式过马路”主要表现为以下交通违法行为：违反交通信号通行（违法代码3001）；不在人行道内行走（违法代码3003）；横过道路未走人行横道或过街设施（违法代码3005）；跨越道路隔离设施（违法代码3006）等。对上述违法行为，我国《道路交通安全法》第89条规定：行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款。对“中国式过马路”行为进行处罚，是法律赋予交警的权力，如果放任不管，不仅影响法律的严肃性，造成执法不严，而且是行政不作为，违背法治精神。造成“中国式过马路”的原因是多方面的。中国文明网曾做过一个网络调查，在调查的5个“闯红灯”成因中，排名前三位的依次是“抱有侥幸心理，认为法不责众，从众心理使然”，占34.83%；“城市规模的扩大，城市规划不合理，上班路程越来越远，过的红绿灯太多，造成违章的几率增加”，占25.09%，“交通设施有缺陷，红灯时间太长，忍无可忍”，占18.28%。从深层次看，道路条件、执法不严是造成行人乱穿马路的重要原因。

（二）成因分析。

1.“中国式马路”催生了“中国式过马路”。一是城市交通慢行系统规划建设滞后。近十年来，随着机动车快速增长，城市道路交通建设“重机动车，轻行人、非机动车”，城市慢行系统特别是行人过街设施建设滞后，客观上造成了行人“过街难”。以杭州为例，市区有路口3100余个，其中有信号灯路口1356个，但是天桥、地道等立体过街设施仅有60处，大部分路口仍是平面交叉路口。因此，杭州交警不得不在路口、路段上设划人行横道，数量多达4300条，造成机动车与行人、非机动车在路口交叉冲突，无法保障各行其道。同时，部分主次干道过街设施相距较远，而建筑物出入口过多、道路隔离设施不健全，也给行人实施交通违法行为提供了违法的理由和便利。世界上一些交通秩序井然的城市，行人过街设施往往比较完备合理。例如香港目前建有人行天桥685条，人行隧道426条，基本形成了自成体系的城市交通慢行系统，行人、机动车均通过立体交通实现各行其道。同时，写字楼、大型商业中心、地铁通过“空中走廊”相互联通，充分保障了行人路权。与香港等发达城市相比，国内城市慢行交通系统建设明显滞后，有的在近年才刚刚起步，有的中小城市甚至在规划层面还没有考虑这一需求，使得行人慢行交通与机动车快速交通混为一体，交通功能重叠，行人“过街难”。

二是交通信号灯配时不合理。由于信号配时上“重机动车、轻行人”的传统思维习惯，不少信号灯存在行人绿灯“下限”时间过短的问题。如央视报道的下沙开发区学源路文泽路口东西向横道线宽度为25米，行人信号灯绿灯时间只有19秒，按照1.2米/秒的正常步速，行人难以正常、守法过马路。同时，在SCATS（自适应交通控制系统）的信号灯调配中，行人信号灯的配时从属于机动车信号灯配时周期，造成红灯等候时间过长，有的主干道路口等候时间超过120秒，超过了行人等待的忍耐限度，造成行人被迫闯红灯。同济大学研究成果表明，行人最大等候时间为70-90秒。如果等候时间超出行人心理承受极限，行人违反交通信号灯的行为就呈多发态势。所以，解决“中国式过马路”的关键在于行人信号灯配时要合理。

2.“中国式执法”放任了“中国式过马路”。长期以来，交警执法普遍存在“重管车、轻管人”的倾向，特别是对行人违法行为，由于执法难度较大，民警在管理中存在畏难情绪，不主动去纠正、查处。久而久之，一些有关行人的交通法规成为了“睡眠条款”，甚至给行人“乱穿马路不要紧、民警不会管”的暗示，长此以往，成为“陋习”。如在这次整治前，杭州主城区路口行人守法率只有71%，远远低于机动车91%的守法率。由于疏于管理、执法不严，行人违法由最初的侥幸心理逐步发展到不以为然，并在行人群体中形成了法不责众的从众心理，放任了“中国式过马路”。

二、“中国式过马路”的治理策略

根治“中国式过马路”，不仅需要完善交通标志设施、优化信号灯设置、增设隔离护栏，还须从城市建设规划高度，考虑便民需求，通过综合治理，解决好路权冲突。针对杭州平面混合交通的实际情况，杭州交警提出了治理“中国式过马路”“三不”（不敢、不能、不想）的工作策略，即通过严管重罚，使交通参与者不敢违法；通过规范设施，使交通参与者不能违法；通过宣传教育，使交通参与者不想违法。不敢、不能是前提和条件，不想是主观和效果，三者是过程递进、相互促进的关系。

（一）“不敢”。治理“中国式过马路”，严管重罚是短期见效的办法。这是交警的职责所在。只有坚持常态严管“零容忍”，才能让违法者敬畏，才能扭转“法不责众”的局面，保证交通法律法规真正得到贯彻实施。世界上很多国家，对行人闯红灯等违法行为都是采取严管重罚的措施。新加坡法律规定，行人第一次闯红灯，罚款200新元（约相当于人民币1000元），第二次、第三次再闯，最重可以判半年到一年的监禁；美国各州对乱穿马路者罚款2—50美元不等，虽然数额不大，但处罚记录将纳入个人信用记录中，终身不能抹去，并直接影响银行对个人授信额度；在德国，有闯红灯违法记录者在消费时，不可以分期付款、延期支付，必须立即支付，且闯红灯者不能拿到较长时间贷款，银行给闯红灯者的贷款利率要远比其他人高。我国《道路交通安全法》规定，对行人违法的处罚额度是5-50元，与国外相比，处罚标准和力度还是偏轻。但是，如果能够严格执行，对违法行为人还是能够起到应有的惩戒作用的。

（二）“不能”。交通安全设施对于保障行人安全、减轻潜在事故程度、提高道路通行效率，起着重要作用。良好规范的交通设施，是确保人、车各行其道的必要硬件条件，特别是标志、标线更是交通法律法规的物化延伸。通过规范隔离设施，精细路口渠化，使交通参与者不能违法。国内很多城市，在规范行人过马路上，除了通过立体过街设施外，主要是在路口、路段交通隔离上下功夫。如广州市区主次干道、支小路的交通隔离措施十分坚决，核心商业区道路全程实行机机和机非隔离，BRT公交车站的人行通道也做到了全部隔离，加上行人过街天桥、地道较为齐备，人车互不干扰，秩序井然。深圳市一些主干道中央隔离护栏高接近2米，基本杜绝了行人横穿马路、横跨护栏的可能性。

（三）“不想”。“不想”，指的是人主观意志上拒绝违法行为，遵章守法。要改变人的行为习惯，非一朝一夕之功，需要集中、长期的思想灌输。在此，宣传教育是改变人的主观意志的治本之策。只有通过宣传教育，在交通参与者中形成文明交通出行的全面共识，像“喝酒不开车，开车不喝酒”一样，形成抵制“中国式过马路”等不文明交通行为的社会氛围，通过环境的影响和社会监督，从被动守法转变到主动遵守的良性轨道上来，提高其自律意识。

三、“中国式过马路”的治理模式

治理“中国式过马路”，杭州交警以行人、非机动车严管严治为突破口，摸索出了以“宣、改、管、治”四头并进的治理模式。

（一）“宣”，即宣传教育。交通管理，宣传系于一半。在整个交通管理工作中，交通宣传教育是一项长期的治本工作，是一个社会化的系统工程。“宣”是“改、管、治”的前提和基础。只有通过广泛深入的社会化宣传，集各方之力，普及交通安全法，提高交通参与者文明出行意识和守法意识，营造整治管理工作声势，取得群众理解与支持，才能为后续工作打下基础。自今年开展8项违法集中整治以来，杭州交警重点借政府之力、部门之力、媒体之力、社会之力，依托市文明办，将交通文明创建纳入文明城市创建的重要内容，作为对区政府考核的一项指标和硬任务，以此构建“政府牵头、公安主推、部门联动”的宣传工作机制；邀请中央、省、市等30余家媒体策划开展宣传报道，为治堵和整治造势、借力、加分，把握宣传主动权，占领舆论制高点。整治以来，在市区道路悬挂横幅223条次、发放宣传折页10万份；招募组建专职文明交通劝导员队伍和注册志愿者队伍700名，在10条道路50多个重点路口开展劝导行动，并落实沿街单位交通管理“门前三包”，形成共建共管氛围。

（二）“改”，即改进、改善和改变。就是“全面排查抓改进”，“精细挖潜求改善”、“宣管并重促改变”。针对行人乱穿马路的问题，杭州交警首先应从自身找问题和不足，改进不合理、不规范的交通设施。同时，按照精益求精的要求，不断寻求管理设施和措施的改善。最后，通过交管部门自身的改进、改善，逐渐改变交通参与者的法制意识、安全意识和行为习惯。5月以来，杭州交警按照行人“看得懂、行得方便、过得安全”为信号配时基本原则和标准，充分保障行人必要的过街时间，着力解决行人过街“下限”问题。在借鉴国内外相关专家的研究成果基础上，确定1.2米/秒为行人过街速度标准，以此来设定行人过街最短绿灯时间，并据此设置行人信号绿灯倒计时，最终在解决行人过街“下限”问题的基础上，为行人通行提供充分的保障。期间，杭州交警重点排查、整改行人过街设施不完善、信号配时不合理的问题，在10条治堵重点道路的51个路口，改造人行灯466套，新增语音提示音箱466套，新增人行按钮274个，试点推行行人过街最短绿灯时间倒计时等，形成了行人等候区、行人LED灯文字提醒、最短绿灯时间倒计时等亮点，让行人更易认知、遵守。同时，高标准完善交通管理设施。在兼顾美观的基础上，对主次干道采取应隔尽隔的措施，特别在路口配套斑马线，采取四角隔离，构造明确的行人过街安全通道，尽最大限度确保行人安全、守法过马路。

（三）“管”，即严格管理。“宣、改”是“管”的前提和基础，只有将宣传教育工作到位，从管理者的角度将交通设施改进、改善到位，才能最大限度预防和减少“中国式过马路”行为的出现，为交警日常执法管理工作提供支撑。按照“有法必依、执法必严、违法必究”的处置原则，现阶段杭州交警对“中国式过马路”问题实行严守严管严处。

一是重兵严守路口。道路交通往往堵在路口，乱在行人。按照“以点带面，线面统筹”的原则，杭州交警将管理的重点放在行人违法多发的路口，在警力上，打破区域，异地调警、机关支援，路口集中用警，路段加强巡逻管理力量，以实现管理效果最大化。自3月整治以来，共查处8类重点违法行为19.1万起，其中查处行人违法2.28万起。

二是开具“面子罚单”。所谓“面子罚单”就是通过路口架设的摄像机、电视机，对行人、非机动车违法进行现场曝光，一方面接受群众和舆论监督，起到有效警示和震慑作用；另一方面，为民警执法取证，提供必要的执法支持。自该措施启用以来，路口行人违法减少约40%，且未发生妨碍民警执法的案件。中央电视台对杭州交警“面子罚单”这一做法进行了宣传报道。在此基础上，杭州交警将治理“中国式过马路”向非机动车延伸，试点启用了具有智能执法功能的新型遮阳棚，采用“视频监控、语音提示”等智能化、集成化设备，一旦非机动车遇红灯越线，立即被检测系统摄入并显示出越线者的画面，系统会以“您已越线，请退回停车线”的语音提醒越线者返回停车线内，通过此类创新型、智能化的“面子罚单”，有效消除了被管理者的抵触情绪，自觉改变了原有的交通陋习。

（四）“治”，即长效治理。运动式、突击式整治执法工作方式，被证明只能收一时之效，而非正本清源的长久之计，行人交通违法具有很强的反复性，一旦放松管控，极易造成反弹，使之前的工作前功尽弃。“宣、改、管”的最终目的，是为了实现长效治理。长效治理的关键是处理好管理者与被管理者的关系，积极寻找管理的平衡点，通过常抓不懈，让行人过马路行为强制入轨，步入良性轨道。杭州交警在“中国式过马路”治理中，注重建立长效治理机制，形成了“周点评、月排名、季考核、年总结”一套完善的考核激励机制。其中“周点评”是关键，即每周召开治堵重点中队工作例会，分析点评各责任中队整治开展情况，对整治工作情况作通报，表彰先进单位，并明确下一阶段工作重点，实现了整治工作持续推进。通过绩效考核这一指挥棒，杭州交警将“中国式过马路”纳入常态严管范畴，调动了基层民警工作积极性，提高了执法管理的针对性、长效性。

四、“中国式过马路”的长效管理机制探讨

治理“中国式过马路”，仅靠交警一家显得势单力薄，亟需形成社会各部门齐抓共管的长效管理工作机制。

（一）与个人信用挂钩，建立交通行为约束机制。2012年7月，《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》（国发［2012］30号）在“强化道路交通安全执法”项目中提出，要“研究推动将公民交通安全违法记录与个人信用、保险、职业准入等挂钩”。对于诚信体系的建设，党委政府起主导作用，交警部门是主要实施单位之一，通过与金融、劳务等单位协作，将交通违法行为纳入个人不良信用记录，并与银行、保险、就业、用工挂钩。在具体实施中，应由政府主导，交警与金融等单位建立统一的诚信平台，对交通违法行为人，交警部门在管理处罚的同时，应详尽记录个人信息，并录入个人诚信平台；根据交通违法行为的种类、次数，在办理银行贷款、投保、就业、用工等方面作出限制性约束。

（二）升级“面子罚单”的曝光程度。“中国式过马路”是一个社会性的问题，因此需要借助社会舆论力量进行监督、约束。违法曝光，恰恰运用的是社会力量，让交通参与者接受舆论的压力和群众的监督，从而规范自身的交通行为。因此，杭州交警将升级“面子罚单”，对现场曝光台记录的不文明交通违法行为定期进行梳理，对屡教不改、多次违法的，将报送给新闻媒体或者在交警部门的官方网站公布视频，进行升级曝光。同时，扩大具有智能执法功能的新型遮阳棚的试点，分批分步骤在重点道路、核心区、外围区域进行推广，全面提升“面子罚单”的效果。

（三）交通文明宣传教育从娃娃抓起。教育是百年大计。国外发达城市十分重视学生的交通安全宣传教育，坚持从娃娃抓起，体现了抓早、抓小、抓源头。这几年，随着交通文明计划的实施，各级交警部门十分重视中小学生的交通安全宣传教育，将这项工作纳入交警、教育部门齐抓共管的重要内容，把交通安全、交通法规等内容纳入学校教学内容，从源头上进行防治。

（四）规划建设城市慢行交通系统。慢行交通系统是一个城市的肌理。在当前以快速交通系统和平面立体交通为主的交通出行方式之下，全面整体规划建设城市慢行系统对于解决人、车路权矛盾、缓解交通“两难”有重要作用。对杭州这样一座景城合一的风景旅游城市，人口密集度高、游客众多，必须规划建设完善的城市慢行系统。为此，可借鉴香港的经验，推进人行过街设施建设，在核心区、商业区要建设安全、连续、高可达性的慢行系统，并可结合杭州滨水城市的特点，打造一流滨水的自行车、步行道，使之自成体系，相互贯通，构建安全、便捷、舒适的慢行交通环境，以有效分流人、车流量，减少行人乱穿马路。

［1］美国交通研究委员会.道路通行能力手册［M］.北京：人民交通出版社，2007.

［2］张弘.改变“中国式过马路”我们准备好了吗［N］.人民公安报，2013-4-19（4）.

（责任编辑：华滋）

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2013-06-16

乐华，浙江省杭州市公安局副局长、交警支队支队长。