苟颖萍，施 乐

(兰州理工大学 马克思主义学院，兰州 730050)

困境与出路:土地流转背景下的我国农民养老保障

苟颖萍，施 乐

(兰州理工大学 马克思主义学院，兰州 730050)

随着工业化、城镇化的逐步推进，土地流转下的农民养老保障问题已成为我国亟待解决的重要问题。土地流转背景下农民养老难主要有农民养老失去了收入保障、参与养老保险积极性不高、政府措施不到位、法律制度不完善等原因，应从基于土地流转进行农民养老保障资金筹集，政府发挥职能作用、加大投入力度，提高农民参保意识，制定和完善相关法律法规等方面入手，完善土地流转下我国农民养老保障制度。

土地流转;农民养老保障;政府职能

党的十七届三中全会《决定》明确指出，“要健全农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可以预见，土地流转将逐渐成为大势所趋。然而，在土地流转下农民与土地相关的一系列财产权、生存权、就业权等受到了不同程度的损害和影响，甚至丧失，其中养老难的问题尤为突出。土地流转体制的不完善影响了农民的养老保障，而农村社会养老保障制度的不完善又阻碍了土地流转的顺利进行，两者是相辅相成又“相生相克”的，只有同时注重这两个方面的制度建设才能使之共同和谐发展。

一、困境透视:我国农民养老保障现状

1.我国人口老龄化速度加快。我国2010年第六次全国人口普查主要数据显示:我国目前60岁以上的老年人有1.8亿人，占人口总数的13.26%，其中65岁及以上人口为1.2亿人，占人口总数的8.87%，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。有关学者预计:到2050年我国老年人将达到4亿人，占总人口的四分之一，中国将面临前所未有的人口老龄化压力。农村地区由于青壮年人口大量流入城市，导致农村老龄化高于城镇近1个百分点，这种倒置的状况要持续到2040年。［1］随着城镇化速度的加快，农村剩余劳动力的转移，导致农村年龄结构分布极不平衡，需要赡养的老人比例逐年增加，如何养老成为当今农村重要的社会问题。而土地的加速流转，在一定程度上又给农民的养老问题带来了更多的困扰。

2.当今农村“土地养老”保障功能弱化。费孝通先生在《乡土中国》中写道:“乡下人离不开泥土，是因为在乡下住，种地是最基本的谋生办法。”［2］可见，在中国土地自古以来就是农民的“命根子”，土地原本就具有生产资料和社会保障的双重功能。然而，随着我国经济的发展，城市化的推进，农村剩余劳动力的转移，产业结构的调整，农民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机，“土地养老”的保障功能逐渐弱化。作为能促进土地大规模经营的重要途径，土地流转也加剧了土地保障功能的弱化:土地流转后一些农民虽解决了当前的物质需求，却失去了最基本的“养老保障”。

3.传统家庭养老保障功能弱化。家庭养老是我国最传统的养老方式，且在所有养老保障方式上占很大的比重。而土地被认为是农村家庭养老的基础，这也是农村养老与城镇养老的一个重要区别，土地对于广大农民来说，是就业保障、生活福利和医疗养老保障的可靠手段，是“衣食之源，生存之本”。土地流转使部分农村家庭的土地结构和收入结构发生了变化，土地流转出的农民养老问题就少了一份保障，再加上当今计划生育政策的实施，加重了许多年轻人赡养老人的负担，如果没有其他相关政策的弥补，必然会削弱传统家庭养老保障功能。

4.农村社会养老保障的覆盖面小，保障水平低。由于我国农村经济长期处于较低的发展水平，农民可支配的收入十分有限，再加上各地的发展水平不均衡、农民观念落后等因素，导致目前农村养老保障覆盖面小。虽然我国已经开始进行新型农村社会养老保险试点工作，但截至2010年底，农村新型社会养老保险试点覆盖面仅为全国的24%，［3］且保障水平仍然偏低，农民也对社会保障缺乏信心，多数农民在缴费中选择最低的标准，这样的投保还是解决不了农村的养老保障问题。

二、原因剖析:土地流转背景下农民养老难的成因

1.农民养老失去了收入保障。关于农村土地对养老的经济支持问题，学术界存在不少争议。刘书鹤认为，我国的基本国情是人多地少，在城乡均难以充分就业的大势下，土地的作用就在于它保证了广大农民就业或部分就业的条件，保证或部分保证了农民最基本的生活来源。虽然农民外出打工者呈增长趋势，但多数在外生活不稳定，如果找不到工作或对工作不满意，还可以回来种地。［4］然而，土地流转出去后，很可能就少了这一保障。

笔者认为，土地流转后农民收入不能保障的原因主要在于:一方面，农村土地所有权形式不完善，土地所有权利益不能充分实现。我国现有城市土地为国有，是资产，有等级、有价格、有完善的流转办法和体系，有比较成熟的市场，在较大程度上保证了所有权的实现。而农村土地只强调其资源属性，抹杀了资产属性，土地不评级、不估价，土地价格难以确定，其所有权难以充分实现，农民难以从土地流转中获得持久而丰厚的收益，实质上是剥夺了农民的财产权利;另一方面，我国农村目前尚未建立土地流转管理机构，土地流转市场体系缺位。目前农村土地流转基本上处于被动阶段，转出和转入需求的信息不对称，土地流转范围小、规模小，普遍仅仅停留在村舍内，这样导致农民土地流转出去了，但收入得不到保障。由于缺少资金来源，必然阻碍农民养老保障制度的完善。

2.参与养老保险的积极性不高，养老保险基金保值增值难。土地流转后，必然要有相应的措施和政策来弥补它给农民养老问题造成的影响，如养老保险就是农民养老的又一保障。然而，目前我国农民的参保积极性并不高，主要是因为观念的陈旧和参保资金保障不足。由于农民的生活水平低、思想保守，对养老保险不了解、不信任，觉得把钱交给国家统筹不如自己保管来得更稳妥，再加上养儿防老的思想已经根深蒂固，因此造成大多数农民对社会养老的观望态度。同时，政府给土地流转后的农民支付的补偿安置费偏低，无法免除农民的后顾之忧，造成农民无力参保。

另外，由于农村养老保险以县为覆盖范围，保险基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。非常有限的投资渠道导致社会养老保险基金保值增值困难，甚至养老金可能无法兑现，这也是农民养老无法保障的原因之一。

3.政府措施不到位，管理机制缺乏，扶持力度不够。建立养老保障制度并维持其运行是政府的一项职能，然而，在这一过程当中政府没有做到养老保障制度的建立与土地流转制度的平衡，措施不到位，对土地流转背景下农民养老保障的扶持力度不大。具体表现在:第一，养老资金筹集方面，政府投入不足。现行《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，而在实际当中由于种种原因，导致农村社会养老保险的资金筹集困难，积累基金总额偏小，严重影响了农村社会养老保险制度的推进，其中最主要的原因就在于政府在农村社会养老保障上投入不足。据统计，长期以来，我国政府财政支出用于养老保障的比例是世界较低的，只有10%左右，其中80%以上用于占全国人口30%的城镇职工的社会养老保障，而用于农村养老保障的支出还不到20%，可见是相当少的。第二，管理措施不到位，管理机制不完善。目前，还存在以下问题:缺乏合理的政策导向，没有高效有序的组织实施机构，城乡社会养老保障体制不统一，农村社会养老保障层次低、覆盖面窄等等，甚至还有“民政不管，社保不接”的现象，管理机制严重缺乏。第三，农民养老基金监督管理体制不健全。缺乏真正相对独立的基金管理机构，难以保证农村社会养老保险基金的安全稳定。大多数地方的养老保险基金都是由当地的民政部门管理，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，导致地方民政部门、政府或领导挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况时有发生，从而使农村社会养老保险制度存在极大的不稳定性。

4.法律制度不完善。一项制度的顺利运行，必须要有完善的法律制度作为保障，使之有法可依，有章可循。我国现行的农村社会养老保障主要是依据1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》和2009年国务院公布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，没有建立农村养老保障的专门法规，地方政府在具体执行时缺乏有力的法律依据。我国宪法第45条第1款明确规定，公民在年老的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。然而，要使对农民实行社会养老的宪定权利转变为现实权利谈何容易。

三、出路探究:土地流转背景下农民养老保障制度的完善

1.基于土地流转进行农民养老保障资金筹集。由以上分析可以看出，农民养老保障最大的问题就在于资金来源难，只要农村养老保障能有可持续、健康的资金来源，养老保障制度的建立与完善则为时不远。笔者认为，一方面，通过建立土地流转中介、规范流转程序、完善劳动力转移机制等，使土地流转制度健康有序发展，不断增加流转收益，提高农民收入，在土地流转的过程中，抽出一部分流转资金用于建立农民养老保障的专项资金。另一方面，就是在土地流转中，通过对土地制度及相关制度的改革和政策的调整，使土地配置完全市场化、多元化，确立农户对土地的法人地位，让农户对自己的资源和产品真正拥有完整的产权，使其成为真正的市场主体。这样农民在土地流转中，才能充分享受土地所有权利益，才能真正成为土地的主人，基于土地的收入才能有所保障。农民的收入好了，自然会愿意参加养老保险。当然，在此过程中还必须要有国家的相关配套政策来保障实施，与土地流转相关的其他基本问题也必须同时解决，比如土地流转后农民的就业问题、看病问题以及土地的流转收入能否确保养老保障等等。

2.充分发挥政府的职能作用，加大投入力度。农民养老保障归根到底就是一个对“资金”的保障问题。国家财政的一个重要的职能便是促进收入的公平分配，即通过税收、公共支出和转移支付等政策手段，缩小收入分配差距。当前，我国城乡收入差距大，农民无力承担过高的养老保险费，政府应当充分发挥职能作用，主动地利用对社会的干预手段，加大对农民养老保险的财政补贴，这也是一个很好的调节收入分配的手段。当前，我国农村养老保险资金筹集方面主要是坚持“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则，虽然国家对农民的养老保险有一定的补贴，但分摊到农民个人身上少之又少，再加上农民自己的养老保险投入也非常少，根本无法解决实际问题，也无法保证养老保障制度的顺利推进。因此，作为一种重要的社会保险，起初应以国家补贴作为重点，随着农村经济的发展，逐渐实行国家和个人互相补充的政策。另外，因为土地流转政策已经开始推行，而在此过程中给农村的传统生活带来了许多影响，政府必须加大对农民养老、就业等社会保障方面的投入，才能保证土地流转制度的顺利实施。

3.通过政策宣传提高农民参保意识。我国农村地区人均受教育程度低，而且“家庭养老”、“土地养老”等传统观念根深蒂固，大部分农民对社会养老保险都不太了解。政府必须充分发挥主导作用，加大农村社会养老保险工作宣传力度，做到深入人心，使农民充分认识到参加社会养老保险的必要性，使其在思想上接受，在行动上积极参与。

土地流转政策的实施，无疑是对广大农民长期以来的“土地养老”观念的巨大冲击，部分农民的家庭收入结构、养老保障途径、劳动方式等方面必然会发生一定的变化。政府必须坚持正确的政策和舆论导向，结合土地流转制度向农民解释农村社会养老保险的长远意义，使广大农民充分认识到参加农保已经成为土地之外的又一重要保障，农保已经是大势所向。

4.制定和完善相关法律、法规。农村养老保障制度和土地流转制度一样，要想科学地建立并健康有序推行，必须要有科学合理的法律、法规来保障。在现实当中，由于缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，农村社会养老保险工作受到了严重的制约，实施过程中主要依靠政府政策，通过各种文件并下达指标，依靠基层工作人员口头宣传，才得以推进。要使农村社会养老保险工作走上规范化的轨道，就必须建立起与农村经济和社会发展相适应的养老保险制度，必须制定出一系列与农村土地流转制度紧密结合，适应于我国农村实际情况的养老保险法律法规，对农民面临的一系列养老问题能做到有法可依，给予妥善解决。

5.进一步完善农村最低生活保障制度。对于一些生活贫困的农民来讲，最低生活保障或许就是他们的“最后一道防线”。随着物价水平的提高和农村经济的发展，农村低保标准和补助水平也应相应得到提高，使接受低保者真正能解决生活困境。应该进一步建立健全低保对象动态管理机制，适时地审核保障对象和保障标准，做到保障对象有进有出，补助标准有增有减。对于土地流转后接近低保边缘的农户，应及时纳入低保范围，或者给予相应的补助救济。

［1］刘振杰.新型农村社会养老保险创新研究［J］.四川行政学院学报，2011，(2).

［2］费孝通.乡土中国［M］.北京:北京大学出版社，1998.

［3］白天亮.截至2010年底新农保参保达1.43亿人［N］.人民日报，2011－01－21.

［4］刘书鹤.农村老年保障体系的理论与实践［M］.北京:中国社会科学出版社，2005:26.

［5］马克思.资本论(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1975:990.

F32

A

1002－7408(2012)02－0063－03

苟颖萍(1963－)，女，甘肃会宁人，兰州理工大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，研究方向:中国特色社会主义、“三农”问题;施乐(1985－)，女，山西大同人，兰州理工大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向:中国特色社会主义、“三农”问题。

［责任编辑:宇 辉］