赵可金

议会外交的未来趋势

相对其他外交形式，议会外交有着自身鲜明的风格和特征，具有灵活性、广泛性、全面性、延续性等优势，受到越来越多国家的重视和推崇[16]。议会外交是一国外交的一个重要平台，可以从事政府外交无法或者不便于开展的一些外交活动，可以为政府外交带来必需的议会支持，同时也可以广交朋友，在政权经常更迭的背景下构筑两国关系长期稳定的基础。议会外交还可以促成相关国家的议会协同一致，通过各自的国内立法工作贯彻落实两国关系中取得的成果。总体看，随着全球化发展导致各国社会交往的广度和深度加大，作为民意代表机构的议会具有雄厚的社会代表基础，议会可官可民的性质更适合全球化时代对外交往灵活性的要求，决定了议会外交是一种具有发展潜力的外交形式，在今后越来越占据总体外交格局中的突出地位。具体来说，议会外交的未来前景可能会实现“三个转变”。

首先，在地位上，议会外交将从目前从附属政府外交的边缘地位逐渐转变为一国总体外交大格局中的相对独立组成部分。在各国议会中，一般都设立有专门负责外交和外事事务的委员会和办事机构，这些机构过去长期被笼罩在政府职业外交体系之下，在外交事务要么是无所作为的看客，要么是任人主宰的“沉默羔羊”。然而，随着全球化带来的国内利益国际化和国际政治国内化趋势的交错发展，使得国内众多的利益集团成为议员强大的同盟军，各国议会将背靠强大的选民和支持集团，手持宪法赋予的各种外交权力，一方面通过向政府外交系统施压，另一方面绕开外交系统直接与其他国家的议会开展各种形式的直接交往，到那时议会外交就不再是政府外交不放在眼里的小角色，而是可以与政府外交分庭抗礼，至少是总体外交大棋局中独当一面的重要组成部分。近年来，美国国会两院的8个委员会参众两院的外交委员会、军事委员会、拨款委员会和情报特设委员会在外交事务上越来越活跃，535个国会议员犹如535个国务卿，个个都像牛虻一样叮咬总统外交，在许多议题上已经成为总统外交丝毫不敢忽视的角色，就是明证[17]。

其次，在功能上，议会外交将从事议会交流的外事活动转变为从事独立的议会外交活动。对议会外交更具有实质意义的是各国议会将绕开政府外交所开展的各种形式的跨国议会交流。随着此种议会间交流的逐步深入，各种程度不一的机制化渠道一定会建立起来。根据中国全国人大的统计，20世纪90年代以来，全国人大也陆续成立了对口双边友好小组。经过20多年的发展，中国目前已经成立了83个双边友好小组，与美国、俄罗斯、法国、德国、加拿大、意大利、乌克兰、菲律宾和欧洲议会等9个国家议会和地区议会组织建立了正式交流机制。此种议会交流机制完全在各国议会的掌控之下，独立于政府外交之外，是一种亦官亦民的十分特殊的外交交往形式。随着此种交流机制的壮大，议会外交的独立性将会相应增长。此外，由于选举、代议和立法制度设计的原因，各国议会都与选区和选民紧密联系在一起，各国对游说外交的重视还可以进一步提升议会外交的地位。1997年，美国哈佛大学著名学者塞缪尔·亨廷顿在《外交事务》上发表《美国国家利益的销蚀》一文，论及冷战后美国国家利益的重新界定的时候这样写道，“外国机构在影响美国决策的努力正在迅猛增长，相形之下，美国越来越不像是一个行为者，而更像是一个竞技场。外国政府和公司在美国的公共关系和游说活动投入大量的资源，比如日本，据报道每年花费1.5亿美元。其他投巨资用于游说美国政府的政府包括沙特阿拉伯、加拿大、韩国、朝鲜、中国台湾地区、墨西哥、以色列、德国、菲律宾以及最近的中国。外国政府和其他的一个诀窍是雇用美国的前政府官员。它们还逐渐学会把注意力放在有权的立法机构，而不是相对无权的国务院。”[18]亨廷顿看到了国会游说在美国外交决策中日益增长的作用，外国政府和利益集团的游说活动，已经成为华盛顿“日益兴旺的行业”，不仅数量多，手法新，而且活动范围广泛，影响很大，已经成为当今美国政治和外交决策过程中十分重要的一个变量因素，以至于亨廷顿惊呼“美国的外交政策已经成为日深一日的特殊主义外交政策，这种政策服务于那些国外的商业利益和种族利益。”[19]凡此种种，充分表明美国国会已经成为各个国家对美外交纵横捭阖的重要场所，美国国会的外交也正在受到越来越多国家的重视。

再次，议会外交在运行上从依靠职业外交官的居中协调转变为依靠相对独立的议会外事机构及其领导下的双边交流机制和多边议会组织实施。由于议会外交十分灵活，且普遍掌握立法权、监督政府权、咨询听证权、实际拨款权等诸多显赫的外交权力，凭此议会可以完全不依靠政府外交系统，独立地开展外交活动，并且通过立法、拨款等履行职能的活动，将议会外交成果尽快落实。比如，议会合作已是上海合作组织的重要组成部分。中国全国人大常委会委员长吴邦国在上海合作组织成员国议长会晤中表示，应当充分发挥各国议会的职能作用，及时批准并督促各成员国政府认真落实达成的有关协议，为上海合作组织的交流与合作提供有力的法律保障。在促进各成员国的务实合作上，各成员国议会应当根据上海合作组织的需要，及时修改国内相应的法律和有关规定，为安全和经贸等领域的合作创造良好的法治环境[20]。各国议会掌握着条约审批权，一切国际条约如果不能得到议会的批准，是无法生效的，议会将成为各国外交中绕不开的一道坎。议会还掌握着重要的外交人员任免权，这也可以成为要挟职业外交官为议员效劳的一柄“杀手锏”。比如在美国参议院，外交委员会对总统任命的外交人员（国务院官员、驻外大使以及驻国际组织代表）有初步审核权，通过拖延任命统一、反对任命，可以迫使被提名人或者行政当局改变主意，或者重新改变参议院所喜欢的人选。1980年参议院外委会对里根总统提名黑格出任国务卿拖延任命、1989年参院军事委员会拒绝陶尔出任布什政府的国防部长等，都是参院委员会影响外交人员任命，进而影响对外政策的例证[21]。美国驻外大使需要参议院批准，如拿不到外委会的通行证，当大使只能是做梦[22]。此外，各国议会开展直接对外交往活动，也将直接影响和控制各国的对外政策。比如1994年12月，参院对外关系委员会议员代表团对亚洲国家和地区进行访问，了解这些国家的情况。回国之后发表了一份出访亚洲的报告，向国会介绍有关国家的情况，影响了议员的观念，也影响了美国行政部门亚洲政策的制定[23]。

应当承认，议会外交的行为在现实生活中非常复杂，并且每个专门委员会都有不同的特点，议会外交的未来命运究竟如何，还需要结合全球化的发展做更细致和深入的研究。不管怎样，有一点是确定的，那就是随着国际政治和国内政治界限的模糊，议会外交的崛起是不可阻挡的，这对于任何国家都是适用的。

注释：

[1]James M.Lindsay.Congress and the Politics of U.S.Foreign Policy,Baltimore.MD:the Johns Hopkins University Press,1994；Randall B.Ripley and James M.Lindsay,ed..Congress Resurgent:Foreign and Defense Policy on Capitol Hill.MI:University of Michigan Press,1993；Rebecca K.C.Hersman.Friends and Foes:How Congress and the President Really Make Foreign Policy.Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2000.

[2]俞正粱、陈志敏等著：《全球化时代的国际关系》，复旦大学出版社2000年版，第86页。

[3]Aaron Wildavsky,“The Two Presidencies”,Trans-Action,Vol.4,December 1966,pp.7～14.

[4][16]熊伟：《关于议会外交的研究：以中国全国人大为重点的分析》，载《中国人民大学博士论文》2008年，第35、89页。

[5]Stelios Stravridis,“Parliamentary Diplomacy:Some Preliminary Findings”,Jean Monnet Working Paper in Comparative and International Politics,November 2002.6.

[6]“Emerging Role of Parliamentarians in Diplomacy,”Proceedings of the Symposium hosted by the Asseblee Parliamentaire de la Francophonie (APF),Canada,April 29,2000,pp.50～51.

[7]Inter-parliamentary Union,Parliament and Democracy in the 21st Century:A Guide to Good Practice,2006,P.173.

[8]周恩来：《关于我国外交政策和解放台湾问题》，载《人民日报》1956年6月29日。

[9]陈永亮：《中国全国人大的外交职能》，复旦大学国际关系学院研究生论文，2003年6月。

[10]曹卫洲：《全国人大对外交往五十年回顾与思考》，载《人民日报》2004年9月25日第7版。

[11]吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，新华社北京2003年3月18日电。

[12][13]《第九届全国人民代表大会外事委员会工作报告》，中国网 2003年3月12日。

[14]王如君：《国会山上话交流——记中国全国人大代表团第三次访美》，载《人民日报》2002年6月14日第3版。

[15]孙东民、符福渊：《从北京到纽约》，载《人民日报》2000年8月30日第6版。

[17]James M.Lindsay:“Congress and the Politics of U.S.Foreign Policy”,John Hopkins University Press,1994,p.53.

[18]Samuel P.Huntington,“The Erosion of Anerican National Interests”,Foreign Affairs,Sept./Oct.1997,p46.

[19]Samuel P.Huntington,“The Erosion of Anerican National Interests”,Foreign Affairs,Sept./Oct.1997,p48.

[20]《吴邦国委员长在上海合作组织成员国议长会晤时的讲话》，2006年5月30日，莫斯科。 http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjdt/zyjh/t255582.htm.

[21]林正义：《1980年代美国参议院外交委员会之组织与运作》，载于《欧美研究》，台湾中央研究院欧美研究所第21卷第4期，第92～93页。

[22][23]赵可金：《美国国会委员会与美国外交政策的制定》，载《国际观察》2003年10月25日。