土地督察减少国有土地收益流失效果评价

2012-11-22彭佳雯钟太洋张晓玲黄贤金赵雲泰贾宏俊

中国土地科学 2012年1期

彭佳雯，钟太洋，张晓玲，黄贤金，赵雲泰，肖莉，贾宏俊

（1.南京大学国土资源与旅游学系，江苏南京210093；2.中国土地勘测规划院，北京100035；3.湖南省国土资源规划院，湖南长沙410007；4.国家土地督察南京局，江苏南京210008）

随着土地出让制度的不断完善，城市土地市场发育并逐步发展，土地资产价值日益显化。地方政府作为国有土地所有权的实际控制者和受益者，在代理国家进行实际土地管理时，一些地方出于招商引资的目的，存在压低地价甚至“零地价”出让土地的状况，或者以各种名义和形式变相减免土地出让收入，不仅破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，也造成大量的国有土地资产流失[1-2]。2010年国家土地督察公告指出当前土地违规违法主要问题之一是部分地区违规减免和欠征土地出让收入问题比较突出，造成国有土地资产流失，如山东省日照市2009年欠征土地出让收入5.24亿元，山西省太原市4个房地产项目欠缴土地出让收入8.3亿元。

随着经济社会的快速发展，土地资产价值成倍上涨，中央政府开始注重对地方政府土地管理权和收益权的监督和规范，以期规范地方政府土地收益，防止国有土地资产收益流失[3]。2006年建立的国家土地督察制度是规范化地监督检查地方政府土地利用和管理情况的长效机制。《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》中有关派驻地方的国家土地督察局职责之一是监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；《国家土地督察公告（第1号）》进一步指出此项职责具体包括督促地方人民政府严格执行国家产业政策、土地供应政策、土地出让收支管理和建设用地税费政策等，从而明确了派驻地方的国家土地督察局督促地方人民政府规范执行土地出让收支管理的职责。

已有文献对土地收益的研究主要集中在土地收益分配及其改革[4-5]、土地收益对农地非农化的驱动研究[6-7]、保障农地非农化中农民土地收益[8]、土地出让金管理机制[9-10]等方面。就土地督察制度对土地收益的影响而言，目前尚未见相关报道。那么，土地督察制度的实施是否对减少国有土地资产流失、维护国有土地收益起到了积极影响？本文试图对这一问题加以分析。

1 土地督察影响国有土地收益的理论框架

国家土地督察制度实施以来，土地督察机构在实践中探索，基本建立了发现、审核和纠错为一体的工作机制。以核查收集信息资料、群众举报和媒体披露线索为基础，遥感卫片监测和实地巡查等为主要手段的发现机制，及时发现违规减免、欠征土地出让收入问题；制定土地督察中审核工作的操作程序，对土地利用和管理事项的真实性和合法性进行审核，通过核查是否符合供地政策、是否符合地价政策、是否足额缴纳土地有偿使用费等情况核定土地出让收入管理的合法性；在发现和审核机制掌握的土地违规违法情况基础上，通过基于发函通报、发出督察建议书、纠正意见书、整改意见书、限期责令整改通知书、约见约谈地方政府主要负责人、建议暂停审批等方式的纠错机制及时向省级及计划单列市人民政府提出纠正整改意见，追缴土地出让收入、新增建设用地有偿使用费等国有土地收益，从而减少国有土地收益流失（图1）。

发现、审核与纠错机制主要通过各项具体督察工作载体来实现，包括专项督察、例行督察、审核督察、调查研究、形势观测分析等多种形式的土地督察工作，其中专项督察、例行督察和审核督察是各派驻地方的国家土地督察局均开展的工作，具有普遍性且影响较大[11]。土地专项督察是指有针对性地对某一类重大土地违规违法行为或倾向性问题进行督察，如针对违规设区扩区、以租代征、批而未供和土地闲置等问题；土地例行督察是指集中利用一段时间，对督察区域内某个地区一定时期土地利用和管理工作的全面监督检查和评估；土地审核督察是指采用日常审批备案和集中核查相结合的办法，对省级人民政府报国务院审批和自行审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。

图1 土地督察对减少国有土地收益流失的影响途径Fig.1 Mechanism of land supervision on saving the land revenue loss

各国家土地督察局通过开展专项督察、例行督察和审核督察等核心业务直接追缴土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，在减少被督察地区的国有土地收益流失方面取得一定成效。公告数据显示，2009—2010年土地督察机构在被督察地区追缴国有土地收益共计256.03亿元，其中追缴土地出让收入247.07亿元，说明土地督察对于减少被督察地区国有土地收益流失具有直接效果。土地督察机构在实施土地督察时比较重视“以点带面”，对某一省内的某些地区进行督察发现了土地收益流失问题可能会要求被督察的省级区完善相关制度，在全省范围内要求对类似问题加以整改。那么，除了被督察的具体区域的直接效果之外，土地督察是否也会影响到被督察区域之外的其他地方，对减少被督察区域之外的区域国有土地收益流失产生积极效果（间接效果）？如果有效，其全局效果（包括直接效果和间接效果）如何，即因土地督察制度的实施，国有土地收益流失减少了多少？本文拟对以上两个问题加以分析。

2 研究方法与数据

2.1 变量选择与理论预期

本文所关心的是土地督察对于减少国有土地收益流失是否有影响以及影响程度有多大。国有土地收益包括土地出让收入、土地相关税收和费用等[7]，考虑数据的可获性以及土地出让收入是国有土地收益比例最大的部分，这里以土地出让收入来衡量国有土地收益。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》对国有土地使用权出让收入的定义，“国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让纯收益等”，本文采用土地出让成交价款作为被解释变量，并选择以下变量作为解释变量：

（1）人均GDP。这里将人均GDP作为地区经济发展水平的一个代理变量。各地区经济发展水平不同，土地出让收入存在较大差异，一般来说，经济发达地区土地出让收入多，欠发达地区土地出让收入偏少[3]。地区经济发展水平体现了地区的综合实力，地区经济发展水平越高，土地利用的经济效益越显著，从而能够实现更高的土地收益，因此，人均GDP与土地收益之间应具有正向关系。

（2）土地市场化程度。过去中国的土地市场由于市场发育不完全，土地资源的市场配置范围很小，土地市场价格出现扭曲的现象，价格没有真正反映其价值[13]；随着土地供应中招拍挂出让方式比重的不断提高，土地市场化配置程度提高，土地真实的市场价格逐步回归，从而显化土地资产价值[14]，土地出让收入也随之合理增加。因此，通常认为土地市场化程度与土地收益之间具有正向关系。土地市场化程度测算主要参考王青等[15]和谭丹等[16]的分析思路，由于国有土地收益主要从土地一级市场中获得，因此这里指土地一级市场的市场化程度：

式1中，market为土地市场化程度，H、X、ZH、P、G、Z分别表示一级市场中土地划拨、协议、招标、拍卖、挂牌、租赁的宗数，而W1，…，W6为对应的市场化权重，其中取划拨权重为0，协议权重为0.2，招拍挂权重为1，租赁权重为0.5。

（3）土地出让面积。是指协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让面积之和。由于被解释变量为土地出让成交价款，即出让国有建设用地的实际交易价总额，其与土地出让面积密切相关，一般而言，地区土地出让面积越多，土地出让成交总额越高，因此，土地出让面积与土地收益之间应具有正向关系。

（4）土地督察制度变量。在不少研究中，政策变量通常以虚拟变量或者名义变量的形式出现[17-18]，考虑土地督察对被督察地区的直接作用效果以及国家土地督察机构在不同年份对不同地区开展专项督察和例行督察，且同一地区在同一年份可能既有专项督察也有例行督察，而有的地区只有其中一项，有的地区两项督察都没有[11]，因此，设置两个变量来反映土地督察情况：①土地专项督察覆盖度，即某年某省级区域内被督察（专项督察）地区行政辖区面积与该省级区域行政辖区面积之比；②土地例行督察覆盖度，即某年某省级区域内被督察（例行督察）地区行政辖区面积与该省级区域行政辖区面积之比。对于某年没有开展专项督察或例行督察的区域，其相应督察覆盖度设为0。此外，由于土地审核督察的地区统计无法细分到各个省级行政区域，因而本文未设置审核督察变量。预期土地督察能够减少国有土地收益流失，因此，土地督察制度变量符号应为正。

2.2 效果评价模型和方法

本研究采用以下模型来分析土地督察制度的减少国有土地收益流失效果：

式2中，yit为第i地区第t年土地出让成交价款，为因变量；a0为常数项；gdpperit、marketit和areait分别为第i地区第t年人均GDP、土地市场化程度和土地出让面积，β1、β2和β3分别为gdpperit、marketit和areait的系数；specialit为第i地区第t年土地专项督察覆盖度，regularit为第i地区第t年土地例行督察覆盖度，δ1和δ2分别为specialit和regularit的系数；vit为残差项。

表1 变量定义与期望符号Tab.1 Definitions and expected signs for explanatory variables

与拟分析的问题相对应，效果评价方法分为两个步骤，第一步是判断土地督察是否对减少国有土地收益流失有效；如果有效，则第二步计算减少国有土地收益流失效果大小，具体判断和计算方法如下：

（1）是否有效判断。如果δ1>0且检验显著或δ2>0且检验显著，则认为土地督察的实施对减少国有土地收益流失有效，否则，则认为土地督察的实施对减少国有土地收益流失无效。

（2）效果计算。根据有效性判断，如果有效则计算相应效果，包括专项督察绝对效果、例行督察绝对效果和综合绝对效果。其中专项督察绝对效果是指在其他因素保持不变的情况下，实施专项督察时国有土地收益与假定没有实施专项督察的土地收益之差；例行督察绝对效果是指在其他因素保持不变的情况下，实施例行督察时国有土地收益与假定没有实施例行督察的土地收益之差；综合绝对效果是指在其他因素保持不变的情况下，实施专项督察和例行督察时国有土地收益与假定没有实施专项督察和例行督察的土地收益之差。具体计算方法为：

①通过模型估计得到各变量的系数，并将自变量的实际观测值代入模型，得到：

②将专项督察变量的值设为0，即将specialit=0以及其余自变量的实际观测值代入模型，计算：

将各区域各年专项督察绝对效果与各区域当年土地收益相比，得出专项督察相对效果，同理可得各年各区域例行督察相对效果和综合相对效果：

2.3 数据来源

以2002年7月1日实行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》为起点，中国土地出让制度进入持续、稳定的发展阶段[3]，因此本研究采用2003—2009年的省级（不包括港、澳、台地区）面板数据进行分析。

2003—2007年、2008—2009年各省市自治区土地出让成交价款的数据分别来自2004—2008年的《中国国土资源年鉴》、2009—2010年的《中国国土资源统计年鉴》；人均GDP数据来自2004—2010年的《中国统计年鉴》，并用GDP指数修正为可比价人均GDP；划拨、租赁、协议、招标、拍卖、挂牌宗数的数据分别来自2004—2008年的《中国国土资源年鉴》、2009—2010年的《中国国土资源统计年鉴》；2007—2009年的土地专项督察覆盖度和土地例行督察覆盖度则根据《国家土地督察公告（2007年）》、《国家土地督察公告（2008年）》和《国家土地督察公告（2009年）》整理计算得到（从2007年开始才开展土地督察工作）。

3 结果与分析

本文的数据为省级面板数据，这里分别采用固定效应模型和随机效应模型加以估计，分别用F检验和B-P检验对固定效应和随机效应加以检验，相关检验结果表明，无论是固定效应模型还是随机效应模型均优于混合OLS模型。因此，采用Hausman检验进行固定效应和随机效应模型的筛选，检验结果表明，采用固定效应模型更为合适。因此，这里只给出固定效应模型的估计结果（表2）。模型检验的F=38.96，其对应的p值为0.0000，表明模型参数整体上相当显著，N=217；固定效应检验的F=5.86，相应的p值为0.0000，固定效应非常显著。除土地专项督察覆盖度外，其余变量系数的t检验均在1%水平上显著，因此，模型拟合较好，可以用于分析。

表2 模型估计结果Tab.2 Estimated results of the model

从表2可知，各变量的系数符号与预期一致。从估计结果来看，人均GDP每提高1000元，土地出让收入约增加15亿元；土地市场化程度每提高1%，土地出让收入约增加539亿元；土地出让面积每增加100 hm2，土地出让收入约增加2亿元。这里人均GDP是作为地区经济差异的代理变量出现的，说明相比地区经济发展水平，土地出让收入对土地市场化程度的变化反应更加灵敏，或者说土地市场化程度对土地收益影响更大，这可能是由于中国总体土地市场化进程相对滞后所致。

从土地督察制度变量来看，土地例行督察的系数符号为正，且系数t检验值在1%的水平上显著，说明土地例行督察对于减少国有土地收益流失有显著影响；土地例行督察覆盖度每提高1%，每省每年约能减少国有土地收益流失1604亿元。土地专项督察的系数t检验不显著，说明土地专项督察对于减少国有土地收益流失作用不明显，但系数符号为正反映出其对减少国有土地收益流失有正向效应，与预期相符。结合两个变量系数的绝对值来看，土地例行督察覆盖度比土地专项督察覆盖度系数的绝对值要大，说明从减少国有土地收益流失的角度，土地例行督察的效果要比土地专项督察的效果更好。从这些信息可以判断，全国层面上，土地督察（主要是土地例行督察）对减少国有土地收益流失确实有效，可以在模型估计结果的基础上计算土地例行督察的减少国有土地收益流失效果；由于土地专项督察对于减少国有土地收益流失没有显著影响，因此不计算专项督察效果以及例行督察和专项督察的综合效果。

利用前面有关效果评价的方法，计算2008年和2009年各地区土地例行督察的减少国有土地收益流失效果（2008年开始才有土地例行督察），计算结果具体见表3。

从例行督察效果计算结果来看，由于实行了土地例行督察，2008和2009年全国分别减少国有土地收益流失710.14亿元和2202.82亿元，约占当年全国实际土地收益的7%和13%；两年合计减少国有土地收益流失2912.96亿元，约占期间全国实际土地收益的11%。根据效果计算公式，土地督察覆盖度越高，相应的督察绝对效果也越明显；从实行土地例行督察的省级区域来看，2008年辽宁、河北、江苏和广西等地区的例行督察绝对效果较明显；2009年山东、江苏、安徽、河南、上海、江西、陕西和宁夏等地区的例行督察绝对效果较明显。从例行督察相对效果可看出，在消除区域间土地收益水平差异的影响下，2008年广西、河北、云南和辽宁等地区的例行督察相对效果较明显；2009年宁夏、陕西、甘肃、江西、河南、吉林、山西和海南等地区的例行督察相对效果较明显。随着土地督察工作的推进，土地例行督察覆盖度逐步提高，例行督察绝对效果和相对效果也明显提升。

效果评估表明，土地例行督察的减少国有土地收益流失效果要显著好于土地专项督察的效果，这可能与两项督察的业务目标和特点不同有关。例行督察是对区域土地利用和管理工作全局性的监督检查，因此其更为全面，涵盖了对地区土地出让收入管理的监督，而专项督察是对某一类土地违规违法行为或倾向性问题进行的专门性督察，其相比例行督察而言区域覆盖度较低（2008年专项督察覆盖度为0.23%、例行督察覆盖度为0.81%；2009年专项督察覆盖度0.97%、例行督察覆盖度2.03%），但针对性更强，更为深入，同时由于在实际工作开展中土地出让收入违规违法问题尚未作为专项督察重点督察类型（2007—2010年专项督察类型主要包括违规设区扩区、违法调规、违反土地利用规划计划、违法占用基本农田、以租代征、未批先用、批而未供、土地闲置等），从而导致土地专项督察在维护国有土地收益方面效果尚不明显。国家土地督察的统计数据显示，2009—2010年通过土地例行督察共追缴国有土地收益254.90亿元，土地专项督察共追缴国有土地收益0.29亿元，表明在减少被督

察地区国有土地收益流失方面土地例行督察效果好于土地专项督察，进而影响两者的全局效果。总体而言，土地督察制度的实施有效减少了国有土地收益流失，因此，进一步强化土地督察对土地出让收支的监督管理，如开展针对违规减免和欠征土地出让收入问题的专项督察等，对于维护国有土地收益具有重要意义。

表3 2008—2009年各区域土地例行督察的减少国有土地收益流失效果Tab.3 Effects of land supervision on saving the state-owned land revenue loss in different regions in 2008—2009

4 主要结论

本文采用2003—2009年省级面板数据，通过计量模型定量评价了土地督察的减少国有土地收益流失效果，得到以下几点结论：

（1）2003—2009年期间，土地督察制度的实施对于减少国有土地收益流失产生了显著影响。土地例行督察的减少国有土地收益流失效果要显著好于土地专项督察的效果，土地例行督察覆盖度每提高1%，每省每年约能减少国有土地收益流失为1604亿元；土地专项督察效果尚不明显，其对减少国有土地收益流失具有正向效应。

（2）由于实行了土地例行督察，2008和2009年分别减少国有土地收益流失710.14亿元和2202.82亿元，约占当年全国实际土地收益的7%和13%；两年合计减少国有土地收益流失2912.96亿元，约占期间全国实际土地收益的11%。

（3）土地督察制度的实施有效减少了国有土地收益流失，应继续强化土地督察对地方政府土地出让收支的监督管理，尤其是开展针对违规减免和欠征土地出让收入问题的专项督察，以进一步维护国有土地收益。

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