新疆生产建设兵团农垦团场的社会成本分析

2012-10-25韦统义禹思恬张静梁军疆

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2012年3期

关键词：兵团

韦统义　禹思恬　张静　梁军疆

摘要:新疆生产建设兵团是党政军企合一的二元组织,是新中国在特定的历史条件下和特定的地区为实现特定职能而进行的组织制度创新。研究以结构功能主义为分析视角,分析了兵团农垦团场的组织属性与组织功能、组织结构以及由功能结构变化引起的社会成本、表现形式以及对兵团农垦团场产生的负面影响,认为财税体制改車、农垦团场组织功能变革与农垦团场组织结构变革的不同步,导致了农垦团场事权与财权的不匹配从而形成了农垦团场的社会成本。社会成本究其本质是政府职能缺位和公共财政缺位的外部化成本内部化给了农垦团场。沉重的社会成本严重地削弱了农垦团场的积累能力和扩大再生产能力,影响了农垦团场的可持续发展,消解这一困厄的根本举措在于兵团农垦团场组织结构的改革,构建政府组织和公共财政以制度化的方式化解社会成本。

关键词:兵团;二元组织;社会负担;社会成本

中图分类号:F324.6 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2012)03-0064-05

引论

结构功能主义是美国社会学家T,帕森斯在20世纪40年代提出的,其后为形成结构功能主义的系统性理论做出了重大贡献,并成为结构功能分析学派的领袖人物。他的学生默顿发展了结构功能方法,认为系统功能有正负之分,对群体的整合与内聚有贡献的是正功能,而推助群体破裂的则是负功能,社会系统中并非所有组成部分都发挥着正功能,当社会结构中的某一单位阻止了整个社会或其组成部分的需求满足时,它则是反功能的。1960年美国政治学家G.A.阿尔蒙德在《发展中地区的政治》一书中首次将这种研究方法运用于政治学。此后,经过他和F,W,雷格斯、D,阿普特、W.米歇尔等政治学家的努力,结构一功能主义于1960年代中期开始成为西方政治学中风靡一时的分析方法之一。尽管他们的研究各有侧重但政治结构和功能关系的基本内容主要体现为:(1)政治功能可以变化,政治结构总是存在;(2)同一种结构可以履行不同的功能;(3)特定的功能需要特定的组织结构;(4)政治组织的结构与功能应当协调适应。笔者认为结构功能主义的特定分框架对于解释当前我国一些承担特定社会职能的组织转型具有重要的价值和意义,新疆生产建设兵团就是这种在特定地区承担特定功能的特殊组织。

新疆生产建设兵团(以下简称兵团)是新中国成立后借鉴我国古代西域屯田的历史经验,在特定的历史条件下和特定的地区为实现特定职能而进行的组织制度创新,基本职责是屯垦戍边(具有国家安全属性的公共产品)。为实现这一特殊职能兵团采用了党政军企合一、工农兵学商联合的组织形式,形成了兵团、师、农垦团场和连的四级组织序列和上政下企的组织结构。其中兵团和师级组织是兵团的指挥决策和管理机构,具有政府的部分特性;农垦团场和连是兵团屯垦戍边的基本载体和微观基础,是兵团的基本生产经营单位。按邹家华同志的说法新疆生产建设兵团是处在特殊历史条件下的特殊集团,既不是简单的经济实体,也不是正规的军队,兼有两者的属性,担负着屯垦戍边、保卫边疆、增强民族团结的历史重任。这是巩固边疆的需要,维护民族团结的需要,也是国家大局的需要。随着国家市场化改革的深入,兵团农垦团场屯垦戍边的职能从单纯地强化屯垦戍边进一步拓宽为屯垦戍边与经济戍边、文化戍边并重。功能结构的深化和国家财政体制分灶吃饭的改革在强化兵团农垦团场财务约束的同时,又使农垦团场以往承担的大量社会成本和非生产性支出显性化和内部化,形成了农垦团场沉重的财务压力,严重地影响了兵团农垦团场的可持续发展。当前,兵团农垦团场在发展中出现的困难是由其功能结构和体制环境的变化引起的,这迫切需要农垦团场进行组织结构的改革以适应这一变化,实现其可持续发展,以履行其屯垦戍边的功能。

一、新疆生产建设兵团的组织属性

与社会成本产生的原因

新疆生产建设兵团是为实现屯垦戍边职能而进行的组织制度创新,沿袭了其前身新疆军区生产部队的组织形式,保留了兵、师、团、连的组织序列。农垦团场作为基本生产单位,形成了党政军企合一、工农兵学商联合,集政治、经济、军事、社会为一体的组织系统。在当时的历史条件下,这种组织结构有利于利用军事组织机制集中生产快速积累,同时又能迅速动员解决突发的边界和区内安全问题。然而党政军企合一意味着农垦团场作为企业,要承担辖区内必需的经济功能、政治功能、文化功能、社会功能等,亦即政府的基本职能,满足辖区内基础设施、公共产品和公共服务的需要。可以说,成立之初兵团农垦团场就已有了政府缺位和企业越位的基因,政企不分、政社不分的二元组织特性就是其外在表现。这种从市场经济的视角来看既非政府,也非企业的组织在当时收到了良好的国家安全和社会发展效果,不仅稳定了边疆,而且为边疆的经济社会发展和工业化提供了基本的物质积累,使新疆第一次有了较为现代的工业体系。兵团早期的这些成功,主要原因在于计划经济背景下,国家采用大一统的统收统支的财政体制隐性化和内部化了作为“车间的农垦团场的组织成本和过多的社会负担。此外,兵团当时充盈的人口红利以及兵团干部群众对组织认同形成的体制红利,共同克服了组织规模过大和社会负担过多的问题。但是这种体制弊病最终会在从计划经济向市场经济转型以及兵团人口红利消失的过程中爆发出来。

随着国家市场化经济体制改革的深入,尤其是中央地方财税分灶吃饭后,团场的财政体制环境出现了重大的转变,进而对农垦团场的财务结构产生了深远的影响。市场化改革使农垦团场的职能从以往单纯地强化“种政治田,放政治牧”,深化为屯垦戍边和经济戍边并重,农垦团场的经济功能开始被强化;财政体制改革使农垦团场从吃国家财政的大锅饭到分灶吃饭,财务约束得到了强化。组织功能的调整和财政体制环境的改变,要求农垦团场也应相应地进行组织结构变革以适应这种变化,解决农垦团场政企不分和政社不分的社会负担。然而,这一变革的实现对兵团来说显然是滞后的和局部的。直到2004年,兵团也仅在石河子、五家渠、阿拉尔和图木舒克等地建立了师市合一的政府组织以及公共财政体制,其他兵团广大地区并没有建立相同体制。改革措施的不同步和不配套,虽然强化了农垦团场经济发展的动力,却没有形成全面和制度化解农垦团场社会负担的制度安排。兵团不是政府也没有公共财政(大部分地区),却要承担辖区社政事业和公共产品及公共服务的责任,事权与财权的结构失衡,最终形成了政府功能缺位和公共财政缺位的外部化成本。兵团现有的运行体制决定了这种由于政府职能缺位和公共财政缺位的外部化成本只能卸责给农垦团场,农垦团场则以职能越位的形式将其内部化,形成了农垦团场沉重的社会负担。

对于农垦团场的社会负担按照国有企业的财务规定统一冠之以“社会负担”的名称,但笔者认为“社会负担”既不能准确地反映农垦团场社会负担的本质,也不能制度化地解决农垦团场的社会负担。“社会负担”的应用不仅混淆了政府和企业的责任,消解了政府应该而未尽的责任,而且会进一步扭曲农垦团场财务制度科学规范的努力,使国家和兵团为解决农垦团场的贫困和农工负担过重的努力大打折扣。笔者认为对于农垦团场的社会负担应用“社会成本”来加以反映。

社会成本的讨论在我国主要是随着市场竞争的加剧,企业办社会在严酷地市场竞争中愈发难以为继以及国家对企业主体地位要求的回应而逐步深人的。我国学者主要从社会负担的视角来定义社会成本。其中有代表性的是谢志华、李培林、李强等。谢志华认为社会成本是指一种不可控制成本,它与企业收入大多无直接关系。主要包括(1)国家资本金不足而引起的融资成本;(2)非正常拖欠带来的成本;(3)企业办社会发生的支出;(4)公共设施支出;(5)各种摊派。这种成本从类型上说是企业与政府之间发生的社会成本,是由于政企关系不明确或政企不分所致,它实际上是把一部分应由政府承担的责任转化为企业承担的责任,并以社会成本的形式体现。李培林在《国有企业社会成本分析——对中国10个大城市508家企业的调查》一文中则较为详尽地对国有企业办社会所承担的社会负担进行了研究,指出国有企业存在功能框架与目标的矛盾冲突,政绩与业绩的纠结以及定位与转型的交织,提出要对国有企业进行分门别类地组织创新。这种思想对1998年国有企业的战略重组具有重要启示意义。李强、洪大用的《社会重组与国有企业改革一国有企业改革的社会学视角》则在李培林的思想基础上分析了国有企业承担社会负担的历史原因,提出了社会重组的思想,指出了社会重组的方向与基本原则。以上学者的研究不仅清晰地指出了社会成本产生的深层次原因,而且明确了这种支出的社会属性(某些具有公共产品的属性)以及政府与企业的错位。兵团农垦团场承担的这些所谓“社会负担”,本质上就是社会成本。

二、兵团农垦团场承担社会

成本的主要形式

第一,辖区内基础设施建设。由于新疆深居内陆,也使174个呈插花状分布的以绿洲为单元的农牧业团场,进一步形成了相对孤立、点状的社区。绿洲经济的封闭性、分散性致使每个团场的生产经营活动大多数是在各自所在的绿洲内进行,不仅经济社会发展受到资源、技术交流的制约。而且兵团与地方的条块分割也使得兵团农垦团场难以获得地方政府提供的基础设施和公共产品(当前在我国财政分灶吃饭,地方政府府际竞争的压力下,地方政府也缺乏这种动力),只能自办基础设施和公共产品。绿洲农业的命脉是灌溉水源,兵团屯垦要在这些荒无人烟的地方立足就必须解决水源问题。因而,还是新疆军区生产部队时,兵团就开始了大规模的水利建设,开挖引水干渠,修建灌溉渠系,这些基础设施建设一直到现在也没有停止过。兵团开挖的灌渠不仅解决了垦区内部的灌溉水源,而且许多是“两利”工程方便自己也为地方群众的灌溉提供了水源,促进了地方农业的生产发展。如2008年兵团投资14.7亿元,贷款1.07亿元进行塔里木河流域近期综合治理、病险水库加固和农村饮用水安全等水利工程建设。兵团农垦团场在兴修水利的同时还要自建垦区内的生产生活道路,修建联系各垦区的生产和战备道路,联系兵团与地方的道路,方便兵团和地方军民的政治经济交流;负责附属中小学校舍、居民用水工程、医院等建设(近几年有国家财政固定拨款)。这以兵团长期开展的“十件实事”为代表。如2008年兵团共投资237455万元,其中中央实际下达投资69974万元,占29.47%;兵团实际下达投资9355万元;其余为师、农垦团场和农工自筹,建设职工解危解困住房14463户、通连公路1650千米,解决32,92万人安全饮水,实现兵团电视台节目全覆盖和广播电视空白点建设等。

第二,辖区内社会管理费用和社区建设费用。为了不与民争利兵团174个农垦团场呈插花状地分布在全疆各地,风头水尾、沙漠边缘和高寒边境构成了农垦团场的辖区环境。兵团与地方的条块分割和绿洲的封闭性,使农垦团场形成了一个个独立封闭的社区。社区建设由于公共财政的缺位,导致社区建设和服务的费用、财务费用和相关人员经费没有制度化的资金来源,很大一部分最终都要依靠团场去解决。以142团为例,2007年计划生育费用实际支出80万元,此项财政拨款为58万元;民兵训练支出费用74万元,财政拨款仅为8万元;优抚经费支出490万元,财政拨款为227万元;中小学经费支出1448万元,财政拨款1269万元。这些费用支出在团场经济效益较好时,有能力解决,而当团场经营困难时这些支出就很难找到出处。

第三,辖区内的文教科卫社会保障支出。兵团通过中央政府和新疆自治区政府授权在辖区内管理当地的政治、经济、文化、司法和行政事务,形成了各垦区独立的封闭的社区系统。在社区范围内,团场内部举办的中小学校、幼儿园、医院、职工退休等所需的部分费用也由团场负担。为了应付日益沉重的职工医疗费用和养老等费用的支出兵团农垦团场不断地提高农工承包土地的费用和利费水平,加重了农工的经济负担。据统计,在兵团实施农村税费改革的2006年,兵团边境团场和南疆团场负担养老保险金支出、中小学经费支出、边防民兵及政法人员经费、缴纳各种税收及利息支出合计达73842万元,平均每个职工负担4554元。2006年农村税费改革在兵团实施,兵团取消了类似农村三提五统及义务工费用的收取,这是农垦团场农工减负的重要举措。但团场减负并没有减支,中小学经费补贴、医院经费补贴、计划生育经费、普法教育经费、广播电视经费、民兵训练经费、预备役经费、军烈属、五保户、困难户经费、综合治理经费、育林费用等社会负担随着农工的减负也失去了经费来源。一方面是农垦团场社政经费收入项目减少,另一方面是兵团农垦团场自九十年代开始遭遇兵团成立以来最大规模的离退休高潮,一大批50-60年代参加工作的职工开始陆续进人退休养老阶段,农垦团场的医疗、养老费用的缴纳和支付难度不断加大,压力不断增加。目前,农垦团场一般团场直接从事农业承包职工和退休职工的比例为1.5:1。按国家规定,企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工资总额的20%,而兵团团场缴纳基本养老保险费的比率(不计个人负担部分)一般在20%的水平上,还有相当部分团场超过了20%的比率。据农八师石河子总场资料显示,应收养老保险统筹占应收亩均利费的23.2%,实收养老保险统筹占实收亩均利费的34.42%。这些问题的产生,是由农垦团场财务收支配比结构严重失衡造成的,而根本原因则在于农垦团场文教科卫和社会保障支出等社会公共事业没有公共财政作支撑,不能制度化地解决上述支出的资金来源,只能单纯依靠增加农王承包利费的做法。这种减而降不来的做法最终会动摇兵团存在的基础和农工队伍的稳定。

第四,农垦团场国防和军事训练支出。兵团平战结合、劳武结合屯垦戍边的性质,决定兵团必须要保持必要的战斗能力,维护国家统一和社会安定。这种能力在中苏关系紧张时期、特别是在民族分裂势力、极端宗教势力危害国家统一和安全时更显得尤为可贵。进入20世纪90年代,苏联的解体虽然在一定程度上缓解了国家的外部政治军事压力,但新疆地区的“三股势力”以及西方国家鼓噪的敌对势力却开始蠢蠢欲动,威胁国家的内部稳定和统一,兵团保持一支政治过硬、军事素质良好的平战结合的民兵队伍,非常必要也非常有效。为此,兵团各农垦团场每年都耗费一定的资金进行人员的训练和装备更新,以保证需要时拉得上去,打得赢。如在北京奥运会前的5-9月,兵团各师重点民兵应急营共组织出动民兵3.1万人进行紧急出动、封控、搜捕、警戒、救援等反恐处突演练,组织重点目标防卫演练4000多次。在北京奥运会安保期间,兵团每天出动民兵1.1万余人配合公安武警执行安全警戒、设卡执勤和边境布控任务。

第五,辖区内的非生产性支出。农垦团场企业的性质要求每年必须投入大量的生产性开支,维持和提高农场的社会再生产能力;作为企业法人还必须履行依法纳税的义务,每年要向国家缴纳各种税费;作为国有农场还必须向国有资产的代理人兵师两级组织缴纳利润。农场封闭独立的社区属性决定农场要兴办各种社会福利事业、医疗费,离退休人员的养老金、补助国家对教育经费拨款的不足等。随着农工对社会公共服务需求的增加和提高、离退休职工的大量增加以及科技文化教育事业投入的逐步增大,这些非生产性支出呈逐年上升趋势,不仅挤占了生产性资金的投入而且对农垦团场形成了巨大的财务压力和企业负债,严重地影响着农垦团场的经营安全。如142团2005年至2007年农林水等支出分别为108万元、48万元和52万元,呈逐年下降的态势。农田水利建设长期投入的严重不足,必将对以水利为生命的绿洲农业产生致命的打击。社会公共事业建设的长期欠账和农垦团场以农为主的产业结构,决定了农垦团场的农业剩余不足于支撑农垦团场的可持续发展。至2008年农牧团场的平均资产负债率达到91.7%,部分团场负债率超过100%,已经资不抵债。

三、结语

兵团农垦团场是老一辈无产阶级革命家对于中国农业的发展道路以及新疆特定地区的现实进行的实现特定功能的制度创新和组织创新,承载着他们对于中国农业现代化和国家安全的历史期望。在计划经济条件下兵团农垦团场较好地实现了其历史使命。随着从计划经济到市场经济的转型,从只算政治账到政治账、经济帐一起算,从吃国家的大锅饭到独立核算的财务转型,意味着农垦团场的功能结构深化和财政体制环境发生了重大地变化,农垦团场的组织结构应进行必要的改革以适应这种变化。然而,兵团农垦团场并没有实现政企分开、政社分开和公共财政的建立,导致了农垦团场事权和财权的不匹配,形成了农垦团场沉重的社会成本。社会成本的存在究其本质是政府公共职能缺位和公共财政缺位的外部化成本。高昂的社会成本不仅不断吞噬着农垦团场的利润,还不断地侵蚀着农垦团场扩大再生产的能力,更影响着农工队伍的稳定和兵团农垦团场可持续发展。兵团农垦团场的社会成本已到了需要制度化解决的历史时刻,兵团组织结构改革构建政府组织和公共财政刻不容缓。

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