这一项目所折射出来的问题很多，譬如多方的利益博弈，政府与公民的关系问题，以及社会发展、经济增长与公民利益之间的关系等，但我们更应当关注的是，由该项目所引发的决策机制科学化的问题。

[案例]

最近，广东湛江一个投资近700亿元的钢铁项目获得国家发改委的批准，就这样一个批文不仅在湛江当地“一石激起千层浪”，引起不同群体的不同反应，就是网民们也吵吵嚷嚷、见仁见智，不同评价不绝于耳。

湛江钢铁项目何以引起网民围观，不同声音沸沸扬扬？何以引发不同观点的激烈碰撞？

[分析]

三只眼看“湛江钢铁项目”

王玉珍（中共南京市委党校副校长）

第一只眼：政府官员为何“喜极而泣”？

5月24日，历时八年备受外界关注的湛江钢铁项目正式获批，项目规划产能为1000万吨。当湛江市市长王中丙低头亲吻这份核准批文时，这“激动一吻”被媒体拍下，照片在网上十分火爆，被网民们争相转载。一张“批文”何以让湛江市市长“喜极而吻”、“喜极而泣”呢？

用王中丙的话说“钢铁项目是期盼已久的重大项目，我们湛江人做这个梦做了30年，国家终于最后批准了这个项目。这标志着我们湛江钢铁项目从前期的准备，已经转入到项目的大规模、规模化和现代化的工业进程里面。”

湛江从1978年要建立大型钢铁厂，到2008年国家发改委批准钢铁基地可以开展前期工作，直到今年5月份的正式批复，其实也是相当不容易和谨慎的。

而且，项目带来的发展政绩是巨大的。据测算，仅仅一个湛江钢铁总投资就接近700亿，年产量是千万吨以上，带动就业近7万人。另外，发改委给的另外一个项目就是化工项目，这两个项目一加起来让湛江经济总量几乎要翻一倍。湛江的崛起在望，怎不让人喜极而泣？

第二只眼：拆迁村民忧伤落泪

与政府官员欣喜若狂形成鲜明对比的，是东海岛上上万搬迁村民显现的无奈、迷茫和忧伤。

网民将市长激动落泪的照片和当地被拆迁民众落泪的照片挂在一起，形成鲜明的反差。为了这个钢铁基地，涉及搬迁的有10个自然村落，1万多村民。这是湛江有史以来人数最多、规模最大的一次拆迁安置。虽然湛江市对此前后投入超过100亿元人民币。但是3年了，拆迁户仍然住在简陋的临时安置房内。

现在拆迁村民既没地种也进不了工厂，只能靠每月领取的生活费度日。按拆迁政策不住在临时安置房的拆迁村民，每个月可以领300元生活费和400元租房补贴。而住在临时安置房里的人则没有了租房补贴，每个月只能领300元生活费。失去了土地的村民，没有任何收入来源，只能靠这每月300元的生活费。

那些为大项目牺牲的村民正在为自己以后的生计担忧，那些热爱这片土地的人们也在担心未来的环境问题。以前湛江最美的地方，就是东海岛。可是，现在东海岛上要建这么大的重工业项目，它的未来是否依然美丽谁都不好说。

第三只眼：喜忧反差与纠结

湛江钢铁项目有人欢喜有人忧，有人既无奈又担忧。这种喜忧状态在不同群体之间的巨大反差，在相当大人群中形成的“喜忧纠结”，反映了什么？说明了什么？我们以旁观者的视角，以第三只眼去审视与评价。

“喜忧反差”突出表现在主政者与平民间。一边是市委书记、市长和发改委的工作人员面对批文激动万分欣喜若狂，一边是普通市民表现的平淡与无奈，特别是直接为该项目搬离故土的村民，正艰难生活在当下并为自己以后的生计担忧。这种落差是因思考问题的价值取向不同造成的。

主政者喜的是发展契机，大项目落地可能带来的工业产值、就业人数、经济总量进而城市化进程的快速发展，这成为下一轮城市发展竞争中取胜的筹码，是一届政府政绩的彰显。普通市民忧的是祖祖辈辈养育他们的家园说没就没了，他们已然熟练的谋生手段因家园的散失而失去了用武之地。他们现在被统一安排在临时安置房内，未来的生计如何难以预料。

一边是地方政府的政绩，一边是普通百姓安居乐业的生活，决策的天平已经决绝的倒向了政府政绩的一边。可以肯定的是，政府的价值取向只有将百姓的要求包容其中，将人们担忧的问题一一解决，分享湛江钢铁梦喜悦的才不仅仅是当政者。

“喜忧纠结”更多的反映在无直接利益相关的普通群众中，他们一方面希望通过大项目的带动，促使当地经济快速发展，使老百姓的生活质量有明显的提升；一方面又极度担心由于大型重化项目的引进会影响当地的环境，破坏当地的旅游资源，给当地的长远发展带来隐忧。而且这种担心正一步步变成实际。

从理性角度评价“喜忧纠结”，我认为是忧大于喜。钢铁行业是我国产能过剩的行业，2011年中国粗钢产量7.3亿吨，钢铁产量已分别是美国和日本的6倍多，是世界前10大产钢国的总和。虽说湛江钢铁项目之所以能获批，是通过产能置换的方式，也就是说新建了项目，但同时会淘汰废旧的产能，以维持总量上的平衡，同时还可以一定程度上缓解高端市场八成靠进口的压力。

作为宏观调控部门的国家发改委比谁都清楚我国正处于调整转型期，对产能过剩的行业应逐步淘汰其落后的部分，甚至可以通过关闭相应企业缩减产能。在这个当口，不宜新批产能已经过剩的大型项目，确为该行业的升级也应走技术改革的道路。

作为职能部门的国家发改委对这个问题思虑过、坚持过、挣扎过，但最终还是发了“准生证”。正如网民所说“如果这个项目很合理，为什么审批这么难，时间这么长？如果这个项目不合理，为什么还是在地方官员不懈努力之下，终于审批成功？”谁能回答？地方政府与国家主管部门的博弈最终是地方政府胜出，背后究竟是怎样的力量较量、怎样的利益纠葛促成现状，谁能说清？

对于东海岛上的这个钢铁项目，学术界内也有一定争议。现在最不缺的就是这种重工业项目，而最缺乏的，却是像湛江一样美丽的环境。但现在，我们却要拿最珍贵的东西来换别的城市最普遍的东西。在发展上我们太过重视物质利益，太过急功近利，太重视在不同的城市间进行攀比。这样的发展心态势必造成决策失误，失误的代价是顾眼前弃长远，重局部轻全局。

湛江钢铁项目在不适当的时间、不适当的地点进行批复，留给我们的反思是诸多的。一是重大决策项目的出台应反复权衡局部与全局、顾及当前与长远的利益；二是重大决策项目的出台应充分考虑项目所涉及人员最众者的利益诉求；三是国家宏观调控部门切不可作出与调控目标相悖的决策，这不仅会使国家宏观调控丧失权威，而且会给经济运行发出错误的信号。

[深度]

争议背后的决策机制科学化

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院教授）

在当前钢铁产能严重过剩，钢铁企业普遍亏损的情况下，上马这样的钢铁项目是否合理，决策机制是否科学，首先成为国人所关心的问题。其次，在拥有稀缺海洋资源的湛江经济发展路径中，究竟是发展钢铁还是发展旅游经济，应当何去何从，也为众人瞩目。如何取舍似乎成为湛江发展过程中所面临的主要挑战，未来也似乎充满了变数。

这一项目所折射出的问题很多，譬如多方的利益博弈关系尤其是央地关系问题，政府与公民关系问题、以及社会发展、经济增长与公民利益之间的关系等，但我们更应当关注的是，由该项目所引发的决策机制科学化的问题。

首先，湛江的钢铁项目获批之后，引发了各方争议，其中就决策本身而言，我们不能不思考的是决策环境已经发生变化。30多年前所执着追求的项目，今天还能发挥曾经的经济引擎作用吗？

决策所基于的环境基础已经发生了根本的变化，中国宏观的经济环境已经面临着转型，已经由粗放型经济逐步转变为节约型经济，由曾经的第一产业、第二产业为主导转向第三产业日益凸显的重要性。高新技术产业和服务业，在经济结构中的比重不断增加，海洋经济与海洋发展战略成为新时期的经济亮点。时过境迁，30多年前申请的湛江钢铁项目是否依然符合今天社会与经济发展的需要？

其次，从公共政策制定的角度而言，有政策制定的时效性和科学性。我们不妨剖析湛江钢铁项目所依存的环境基础。一方面，作为海滨旅游城市的湛江市资源丰富，是中国优秀旅游城市、国家园林城市、中国十大休闲城市。湛江热带亚热带作物资源极其丰富，是我国重要的糖蔗、桉树、剑麻等热带作物生产基地。海洋资源也十分丰富，是全国最大的对虾交易中心和加工出口基地，全国最大的海水养殖珍珠基地。简言之，湛江具有丰富的海洋资源、独特的发展优势和坚实的发展基础。

另一方面，在全球经济疲软的形势下，全国乃至全球钢铁产能过剩也是不争的事实，钢铁工业再次面临激烈的竞争与产业调整的挑战，甚至出现了新世纪以来第一次全行业的亏损。

对于经历过高速发展之后的中国，目前最稀缺的，却是像湛江这样得天独厚的自然环境，和滨海城市本身所具有的魅力，是无法复制的。而今，湛江却要用牺牲城市特色和稀缺的环境资源来换取高能耗、高污染、低附加值的夕阳产业——钢铁工业的发展，颇令人深思。

海洋发展战略是“十二五”时期的重要发展战略。三十多年前钢铁是主导产业之一，当时的海洋资源与海洋发展战略的重要性被漠视。但是近些年来，随着科学技术的发展，世界各国越来越意识到海洋资源的极端重要性和其发展趋势，所以各国在海洋资源的争夺中频频过招。

如果湛江发展钢铁，而忽略它本身所具有的得天独厚的海洋资源优势，其实质是决策与战略选择的失误，是对海洋资源的一种浪费和舍本求末，不符合当前国际与国内发展的主要趋势，也不符合科学决策的原则。

第三，公共政策的制定中强调帕累托最优效应，决策需要利益相关人的参与并代表公共利益。帕累托最优指的是资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，如果从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，这就是帕累托最优效应或者帕累托改善。

为了发展产能过剩、耗资700亿的钢铁项目，搬迁涉及当地10多个自然村落的村民的生计与环境，导致了官民关系的紧张，公民没有从这美好的蓝图中提升生活的品质，这显然不符合帕累托最优效应。这一项目仅仅是为政府的GDP还是为民生所想，颇令人质疑。

或许，湛江的经济发展和民生问题的解决，应当基于当地优势资源的发展与利用基础之上。此外，湛江的经济与社会发展应当顺应时事，尊重科学发展的原则，尤其要尊重当地公民的选择，他们是主要的利益相关人，也应当成为决策的主要参与者，这是地方经济发展的民心所在与坚实基础。