赵昊骏

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

关于完善地方财政预算管理改革及地方税制的研究

赵昊骏

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

地方财政是国家财政的重要组成部分，是地方政府为实现其职能，依法组织财政收入和安排财政支出的活动.地方财政既是地方政府经济活动的重要方面，也是地方政府履行政府职能，完成地方社会事务管理，提供社会公共服务的重要条件。地方财政职能的发挥应以预算为基础，因此可以说，地方财政预算的质量决定了地方政府经济职能发挥的质量.在地方财政的组成中，税收占绝大部分的比例，因此良好的地方税制对于地方财政的质量也具有重要影响。本文从地方财政预算管理改革及地方税制的完善两个角度探讨如何完善我国的地方财政.

地方财政预算；管理税收；地方税制完善

1 强化地方财政预算的重要性

现代意义上的财政是指：政府为了维持其存在、实现其职能而借助于公共权力进行的理财活动.财政不仅是经济范畴，也是政治范畴；财政制度不仅是经济制度，更是一种政治制度.对当代财政与国家（政府）之间的紧密联系，熊彼特甚至认为可以把现代国家直接成为“税务国家”.熊彼特还认为，预算体制同现代国家制度具有十分紧密的联系，政府预算推动了国家的产生和发展，使得支撑国家运转的官僚制得以建立，并将管辖权逐渐扩大，渗透到市场经济活动中.因此可以说，高质量的政府预算对于国家的经济推动作用和社会经济活动的调节作用具有广泛而深远的积极影响.

因此，强化地方财政，规范地方财政预算体制，加强地方财政预算管理改革就成为了目前中国地方财政工作的重要议题.就目前而言，重点需要做好地方财政预算管理改革和完善地方税制两方面的工作.

2 我国地方财政预算管理改革

健全地方预算管理，对于规范地方财政管理，提高财政资金的使用效益，规范地方政府行为，从源头上、制度上预防和治理腐败具有重要意义.中国现行地方预算管理扔存在不少问题，对这些问题的合理解决将长远地有利于我国地方财政预算的规范化和合理化，真正发挥我国税收“取之于民，用之于民”的性质.

2.1 我国地方预算管理存在问题

现阶段我国政府预算管理主要存在以下几个方面的问题：

2.1.1 监督弱化问题

我国地方财政预算制度处于深度变革期，同时也处在问题多发期.就监督而言，地方人大对于预算的监督约束力停留在纸面上，没有发挥应有的职能，这种约束软化现象被称为“橡皮图章”.近年来，地方政府进行电子政务建设，一定程度上是吸纳了公开和透明，是政治民主化有所进步的现象.然而，从根本上讲，地方人大的权力并没有得到强化，人大对政府财政预算地方财政预算的约束力并没有得到增强，这种公开是形式上的，并且是难以持续的.

2.1.2 预算收入超收问题

预算收入决定了预算支出.根据马斯格雷夫的经济发展阶段论，我国地方政府处于发展阶段，预算支出需求很大，因此资金的筹集成为了重要的问题.预算并非越多越好，这样会徒增公众负担、干扰正常的分配秩序，同时降低预算的约束性；预算也非越少越好，过少的收入影响了地方政府公共职能的发挥.

然而我国的预算收入超收主要是由任务制度导致，地方政府在收入上实行任务制度，各部门被派发任务，甚至地方政府工作税务机关等部门的收入与完成任务的数量呈正比.实际上，过分地获取收入会导致百姓生活水平受到负面影响，应该对不合理征收税费的现象予以批评和制止，然而任务制度则对这一现象进行纵容，并在行政权行使上予以支撑.这是违背基本经济规律和地方政府的“为人民服务”的性质的.

2.1.3 先期执行问题

中国地方政府预算采用历年制，即从每年1月1日到12月31日，而中国地方人大召开一般是在第一季度，有的迟于第一季度召开，这意味着在一个财政年度开始的最初几个月里，地方政府执行的是没有经过法定程序批准的预算草案，预算应具有的法律约束力和强制力收到很大影响.

2.2 解决方案

针对以上问题，笔者提出以下解决方案：

2.2.1 确立地方人大主导地位，加强预算监督，增加透明度

代议机关控制财政是现代公共财政的必然要求，是“一切权力属于人民”的本质的体现.预算需经统计人大逐项审核批准才能执行.经人大批准的预算必须具有刚性约束力，不得随意改变收支计划，没有列入收入的，不得征收；没有列入支出的，不得支出；规定了支出标准的，不得超标；尤其是严格确定单位人员编制，实行定员定额管理.在执行中，因特殊情况需要调整预算的，应编辑预算调整方案，并提请本级人大常务委员会审查和批准.未经批准，任何部门和单位不得擅自调整预算.在每一预算年度结束时，各级政府必须如实编辑本级决算草案，送本级人大常务委员会审查和批准.

建立人大、财政、审计监督的协调机制，使三者分工合作、内外结合；财政部门应将监督的重点由宏观转向微观，将更多的精力放到对具体的部门和开支项目进行监督；同事，还应加强事前和事重监督.

地方预算从编制、执行到决算必须公开，这是预算监督的前提和基础.预算管理的公开使地方政府出于舆论的广泛监督之下，促使地方政府强化财政管理，真正使财政资金“取之于民，用之于民”.

2.2.2 完善预算管理编制，培养预算会计人才

关于预算管理编辑工作的完善，主要从三个方面进行：（1）适当增加预算编制时间，使预算编制部门有比较充足的时间对上年预算执行结果进行分析和评估，以及对下一年度预算收支规模和增长速度进行科学测算；（2）实施综合财政预算管理，将各部门和各单位的一切财政性收支统一编制、统一管理、统筹安排；（3）调整预算时间.为增强预算的权威性，可以考虑将预算时间调整以每年的4月1日为年度开始日期，或实行双年度制，使得预算具有更为长远的规划性.建立于国际上的通行做法相一致的按部门、功能和经济性质分类的政府预算收支分类体系.

为确保以上工作的顺利开展，需要对地方政府预算会计和财务会计人员的基本素质和业务能力提出更高的要求.地方政府应就会计人才培养问题，从以下几个方面开展工作：

2.2.3 降低高校毕业生入职门槛，吸纳专业人才

以往地方政府对高校毕业生从事政府预算会计的门槛过高，几乎不吸纳高校毕业人才，使得最先进的会计人才无法为政府提供服务.吸纳高校人才可以提高政府的预算质量，提高预算效率，保证政府预算的科学化和合理化，使财政预算的前瞻性更强.同时，政府应建立同高校的合作，对会计理论进行深化研究，找出当前工作的突破口，促进我国地方政府财政预算和管理的质的飞跃.

2.2.4 加强政府与会计师事务所的合作

政府同企业的合作已经在多领域内开展，作为会计师事务所这样的专业的会计机构，无论是从专业性还是客观性上都能够做到最好.这也要求政府在各项数据的提供上坚持公开和透明，不能利用信息不对称来误导会计师的工作，影响预算结果.

另一方面，企业能够为政府提供高校无法给予的业务专业化的支持.高校毕业生在校期间学习的内容往往与政府财政预算的实际工作具有一定的偏差甚至是不协调性，这需要高校毕业生在长期的实际工作中不断磨练.而企业的业务范围和业务能力都具有绝对的优势，能够更好地弥补政府和高校在财政预算方面的弊端.因此政府可以将财政预算和核算的部分工作外部给会计师事务所，采用“政府采购”的方式，设立专项资金用以高质量地完成工作.会计师事务所也应设立固定时间对政府会计人员进行培训，提高其业务水平.

2.2.5 进行高水平会计人才招聘

地方政府可以通过聘任制度，对高水平会计人才进行招聘，用来提高政府会计水平，完善地方政府财政预算工作.2009年5月，吉林省长春市在吉林大学前卫南区举办了首届“高水平会计人才选拔”考试，这一机制的确立有利于从总体和长远上解决地方政府内部会计水平长期滞后于市场总体水平的现象.

3 我国地方税制存在的问题及完善的途径

在我国现阶段实行的税制是分税制，它对地方政府组织财政收入有积极的促进作用.但中国实行分税制的时间不长，在分税体制下的地方税制还有待完善.

我国现行分税制存在的问题体现在地方税主体税种缺位.财政分权要求地方政府拥有支持其正常公共支出的主体税种，该税种收入应稳定可靠，并在该管辖区内具有一定的调节作用.中国目前的地方税种普遍偏小，地方税种大多与第三产业发展紧密相关，与第一、第二产业发展关系紧密的消费税和增值税只有25%归地方，导致地方政府在制定发展规划和扶持重点项目时，倾向于过分培植与自身收入相关的税源.地方经济结构容易产生趋同和失衡现象.

完善地方税制的根本目的，是通过增强地方政府的财力来提高地方政府的活动能力.为此，必须为地方政府培植一个相对稳定的税源环境.具体地讲，可以从以下方面着手：

3.1 赋予地方政府地方税上一定的立法权

在各项法律、法规逐步建立和完善的条件下，将中国地方税收立法权下放到省一级，不会导致税收秩序的混乱.可以考虑将影响范畴只限于地方本级管辖区域内的地方税税种的立法权归地方，由地方决定其税基、税率、减免、开停征及征收管理等项事宜；中央可授权地方决定对具有区域性特点的税源开征新的地方税种.

3.2 发展税基共享式地方税种

国际经验表明，中央政府独享全国性税基而把地方政府派出在外的方式未必可取.就中国实际情况而言，增值税、营业税、企业所得税这样的与经济发展息息相关的大税种，不论是完全划归中央还是完全划归地方都不太合适.个人所得税就其长远潜力来讲也是如此.事实上，目前这几个税种都是中央与地方共享的，但收入划分标准很不规范.可以考虑将这几种税种演变为税基共享式税种，中央和地方政府各自以不同的税率对其进行征税，这不仅能规范和稳定政府间财政关系，还能端正地方政府培植税源的态度，增强其管理责任心.

3.3 逐步健全财产税

财产税主要指房地产税，是市场经济国家较通行的地方税种，其税基十分稳固，且符合受益原则和纳税能力原则，常作为减少财富不平等和收入不平等的一种手段.由于财产税课征对象的复杂性，特别适宜由地方政府征管，有可能成为地方政府稳定的大宗财源.

3.4 完善地方税辅助税种

目前正在进行的税费改革，给地方税改革提供了一个良好时机.国家已作出决定，将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入政府税收体系.其中有相当一部分由于符合受益原则，且具有地域特征，适合作为地方税税种.应以此为契机，适度扩大地方税税基，完善地方税辅助税种.

4 结语

地方财政预算管理的质量决定了当地经济生活秩序的好坏，应摒弃以往的弊端，加强监督机制建设，完善政府内部的会计水平的提高，加强政府与高校、企业的合作，在专业性上强化预算的科学性，同时，应对中央与地方税制的问题加以解决，赋予地方政府地方税上一定的立法权，发展税基共享式地方税种，逐步健全财产税，完善地方税辅助税种.只有踏踏实实地做好以上工作，才能使得地方政府财政预算的管理和地方税制问题得到更好的解决.

〔1〕马克思恩格斯选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995.

〔2〕徐勇.地方政府学[M].北京：高等教育出版社，2008.

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F812.7

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1673-260X（2012）05-0079-03