■张 霄

论我国政府采购外部监督机制的构建

■张 霄

政府采购监督机制指对政府采购活动进行监督，保证政府采购依法有序地进行的各种方式和程序的总称。政府采购监督机制的建立是一项复杂而又艰巨的工程。按照监督主体的不同，政府采购监督机制主要分为内部监督机制和外部监督机制。内部监督机制就是政府采购的当事人对于自己经手的政府采购活动进行监督管理的各种管理制度。外部监督机制指政府采购系统外部的人员或单位，通过一定的方式、方法对政府采购活动进行监督的各种管理制度。主要包括财政部门的监督检查、审计和监察以及纪检部门的监督、供应商的质疑与投诉或诉讼、社会团体和公民对政府采购活动进行的监督、新闻媒体的舆论监督等。

1995年，上海实施了政府采购的试点工作；2003年，我国《政府采购法》颁布实施；2007年，我国启动了加入WTO《政府采购协议》(GPA)的进程。不到二十年的时间，我国政府采购的发展建设正在逐步和国际接轨。“十二五”规划纲要显示，党中央决意要加强基本公共服务体系的建设，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。很显然，在“十二五”规划下，我国的政府采购必然要扩大范畴、加大建设力度。

要确保号称“阳光工程”的政府采购实现真正意义上的“阳光运行”，防止采购活动中滋生腐败和不公平，降低政府采购的风险，就必须要加强政府采购内外部监督机制建设，构建一个全方位、多层次的监督机制。

一、政府采购外部监督机制的重要性

由于内部监督机制本身的特性容易造成“虚管弱监”，即政府采购的当事人在采购中既是购买者，又是监督者，这种集“运动员”和“裁判”于一身的监督方式本身就先天不足，需要与外部监督机制形成合力，实现监督主体的多元化，才能对政府采购工作形成全方位的监督，实现政府采购的“透明、公开”。

政府采购外部监督机制的存在，首先，能最大限度节约公共支出，提高财政资金使用效率。政府采购的基本目标就是提高政府采购资金的使用效益。而外部监督机制的存在，更是能督促采购人将每一份来自纳税人的采购资金都物尽其用。其次，政府采购外部监督机制能保证政府遵守市场规则，实现充分竞争。完善的外部监督机制会给予潜在供应商以监督权，并保证招标活动公开、公平进行，在充分竞争的市场中挑选合适的供应商。第三，建设政府采购外部监督机制，利于实现政府采购阳光运行，推动政府廉政建设。外部监督力量的存在，疏通了监督管道，为遏制权力部门的不良行为传递社会意见，使政府行为处于公众视野。公众的监督意见可以不专业，但他们的意见有了表达的渠道，审计、纪检、媒体或其他外部监督机构同时发挥作用，政府采购才能真正实现阳光化，这也是获取民众信任的良好途径。

二、我国政府采购外部监督机制存在的问题

我国目前对于政府采购的监督机制，讨论的焦点、建设的重点都放在了内部监督机制上面，对外部监督机制的建设与关注都较少。相对于内部监督机制而言，外部监督机制的整体建设尚处于初建阶段，存在需要完善的地方。

（一）外部监督管理机构的权责不明，存在相互冲突之处

外部监督管理机构指政府采购系统以外的监督管理政府采购活动的部门。但在《政府采购法》中，对外部监督机构职责仅仅是原则性的框定：依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。虽说法条标明是按其职责分工，但政府采购行为毕竟是一种购买行为，在政府有关部门以往的职责规定中，未必适合对购买行为的监督。应该将负有外部监督职责的各个监督机构的具体职责进行明文规定，以便各个机构参照执行。

在现有的两部政府采购专门法中，有些关于外部监督管理机构权责的条款相互之间是有冲突的，譬如《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责，这里的有关部门主要指的是审计机关和监察机关。《招投标法》第七条第二款规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督。第三款又规定，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。很显然，该法并未明确指明具体的监管机构。两部专门法的冲突将导致工程类招投标行为监管无力、政出多门以及地方保护等问题。

（二）外部监督主体的监督无力，社会监督主体的监督途径不畅

外部监督的主体有财政部门、审计部门、行政监察部门、行业主管部门、司法部门、社会组织和个人。在《政府采购法》中仅仅规定：审计机关、监察机关和行业主管部门应当加强对政府采购活动的监督。各个监督主体的法律地位并没有以法律条款或法规的形式予以确认，也没有规定各个外部监督主体的权利和义务。

1、财政部门的监督内容、责任和义务尚未明确分工。而且，对于财政部门工作人员的监督不作为并没有明确的处罚措施，无法激起该部门工作人员的监督积极性，导致财政部门的监督效果不强。

2、监察部门的监督不力。我国《监察法》规定：监察部门负责对行政机关、行政人员、公务员有权进行监督，但没有权力监督上述机关、人员之外的部门和人员。

3、潜在供应商的监督权虚置。潜在供应商作为政府采购的当事人，处于最利于监督政府采购活动的位置。在政府采购活动中，供应商其实处于劣势地位，在自身利益受到损害时，为了未来的潜在收益不敢也不愿对处于优势地位的采购人或采购代理机构的违法行为进行质疑、投诉，致使监督权虚置。

另外，《政府采购法》第七十条规定：任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。然而规定中并没有明确指出由哪个部门受理“控告和检举”，这样模糊的规定会导致接到控告和检举的部门为了避免麻烦而想将“控告的皮球”踢出去。且从法律层面讲，《政府采购法》缺乏对社会组织、公民公益诉讼的程序规定，导致社会监督权显得无法可依，而流于形式。新闻媒体的监督也因为没有相关法律规定的支撑而很难发挥其应有的作用。

（三）外部监督的监督检查内容不够明确清晰

在《政府采购法》中，关于监督检查内容的规定是：①有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；②采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；③政府采购人员的职业素质和专业技能。从中可以看出，《政府采购法》只是对检查监督的范畴进行了框定；在监督检查的过程中，外部监督机构监督检查内容的实施细则、标准却没有明确规定。根据这个规定，各个外部监督主体在实施监督时，没有明确的执行细则可以遵照执行，只能根据经验进行主观衡量，结果自然是监督结果的客观性不强，说服力欠缺。有资料显示，在美国，与政府采购监督有直接或间接关系的规章制度有500多个，涵盖了政府采购的整个流程，规范了政府采购行为，保证了政府采购的透明与公正。美国的相关做法值得我们借鉴。

（四）外部监督机制的法律体系存在缺陷

到目前为止，《政府采购法》、《招标投标法》和《合同法》三部基本法，和《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购合同监督暂行办法》、《政府采购评审专家管理办法》、《集中采购机构监督考核管理办法》等一系列部门规章构成了我国政府采购法律法规体系，基本上使政府采购行为达到了有法可依、有章可循。但是，在现有的法律、法规体系中，尚未形成一套完整的政府采购法律体系来实施对政府采购行为的外部监督。比如，立法机关的监督、财政部门的监督、审计部门的监督、行政部门的监督等尚未形成部门规章。且《政府采购法》中关于外部监督的法条原则性较强，实际操作性也有待加强。

现有的保价操作方法不够合理和完善,施行比较困难。由于现有的法律法规均没有明确规定保价的具体操作规范,现行快递业务很少进行保价。一旦物品损坏或丢失后,往往由于赔偿金额难以认定,而导致纠纷不能得到妥善解决。

政府采购外部监督的实施，对政府采购监督法律体系的完善提出了要求。但现有的《政府采购法》和《招标投标法》的有关法律条款是相互冲突的，主要有：工程类政府采购领域界定、公开招标范围和审批机构的界定、信息披露渠道的界定、自然人投标资格认定、投标供应商数量底线及废标条件界定、货物、服务类招标项目的法律依据、采购方式是集中还是分散、招标事宜处理方式与招标代理机构选择的规定、法定监督管理机构的认定等。这些冲突的法律条款给采购的外部监督带来了很多困难，亟需修正。

三、完善政府采购外部监督机制的对策

（一）组建全国性的监督管理委员会，制定该委员会的监督职责

我国外部监督管理的一大弱点是没有专门的监督管理机构，政府采购法规定的外部监督管理机构均非专门的管理部门。

确定我国政府采购监督管理部门的组织类型，成立由相关职能部门和社会有关人士共同参加的专门委员会，管理全国的政府采购工作，主持对政府采购的外部监督的开展。并制定这个监督管理机构监督职责的执行细则，包括该部门日常的监督责任和义务以及对每一类政府采购活动的监督流程。另外，要专门针对财政部门、监察部门、纪检部门等监督主体的监督不作为制定处罚措施。

（二）确认政府采购的外部监督程序机制

若政府采购的外部监督程序能得到实施，该程序本身将对政府采购结果以正确引导。且外部监督程序越详细、越严密，越能使政府采购监督管理工作完成得越有效。可以从以下方面建设外部监督程序机制：

1、事前监督机制。对政府采购从预算开始到政府采购计划的批准这一阶段的监督可视为事前监督。一项政府采购从预算开始，到该项预算被批准之间，都应该接受外部监督，可以保证政府采购计划的严肃性和公共性。这一阶段的监督，主要由相应的财政部门来执行。

3、事后监督机制。政府采购执行之后，就是采购产品的验收和资金支付过程。对这一过程的监督是为事后监督。该阶段的监督应充分发挥社会监督主体的作用，尤其是在采购产品的验收阶段，可以聘请社会组织、公众和新闻媒体参加验收，提升政府采购的社会效益。对于政府采购资金的支付阶段，审计部门和监察部门要切实发挥监管作用，保证政府采购基本目标的实现。

（三）制定外部监督主体的监督内容

外部监督主体主要有财政部门、审计部门、监察部门、纪检部门、潜在供应商、社会团体和公民以及新闻媒体等。应对各个外部监督主体的监督内容作出明确规定：

1、财政部门的监督内容。财政部门首先要对政府采购活动过程中遵循法律、法规和规章的总体情况进行监督检查；其次，对政府采购范围、方式和程序的执行情况的监督检查；第三，对采购人员的职业素养和专业技能的监督检查；第四，组织业务部门（审计、纪检、监察、技术等部门）执行对政府采购活动的监督，促进政府采购活动更规范、更有效。

2、审计、监察、纪检部门的监督内容。审计部门主要监督采购过程及进行财务审计，尤其是对重大政府采购项目的专项资金使用情况审计，防止采购资金的挪用和浪费。监察机关重点对采购人、采购代理机构、采购供应商在采购活动中是否遵守采购法律、行政法规和规章的规定进行监督，还要监督采购的方式和程序是否合法。纪检部门的主要监督内容是监督采购活动中党政主要干部的行为是否有违法违纪行为，若有则立即进行查处。

3、潜在供应商的监督内容。根据国外政府采购外部监督的做法，我们可以赋予潜在供应商一定的监督权。在招投标过程中，赋予潜在供应商要求审查的权利。潜在供应商对政府采购活动事项有任何疑问，都有权先向采购人及采购监督管理部门提出疑问。采购人和管理部门在规定的时间里有义务对疑问进行解答。而且事实也证明，此举所产生的促进采购效益和防止舞弊的功能较高于其他监督途径。

4、社会团体、公民、新闻媒体的监督内容。这三种主体的监督，均可视为社会监督。借助社会力量可以监督政府采购活动，由各地区政府采购部门通过网站、报刊、杂志、电视定期向全社会公布有关政府采购的信息，接受舆论和群众的监督。并及时公开招投标结果，设立投诉热线，广泛接受社会各界和群众对政府采购活动的监督，这样既保证了较高的透明度，又促进了反腐倡廉，维护政府部门形象。

（四）加快推进政府采购外部监督机制建设的立法工作

完善政府采购监督的相关法律、法规以及配套的制度建设，是充分发挥政府采购职能、深化政府采购改革的前提。根据政府采购所涉及的采购人、采购机构、供应商和社会公众等行为主体，细化明确各自的权责，对采购所经历的预算编制、调整、审批、采购方式、选择和招标、投标、评标、验收、结算等环节程序予以细化完善，并配合《政府采购法》出台相应的政策法规，形成比较完善的制约机制，防范腐败，发挥各种职能的功效，促进经济的发展。且需尽快修正两部专门法中相互冲突的条款。另外，《〈政府采购法〉实施条例》作为外部监督实施的根据之一，应尽快颁布实施。

（五）建立政府电子采购的管理、交易平台，专设申诉渠道

我国政府采购的信息化水平还较低，电子化政府采购领域尚属起步阶段。目前国内只有少数几个省市投入运行了电子化政府采购交易系统。大力推行网上采购、电子采购，并针对供应商专设申诉渠道，使得各个外部监督主体直接通过互联网充分了解政府采购的每一个项目及流程，有利于增强采购的透明性、公开性、加强外部监督的可行性。因此，我国应加快制定电子化政府采购的战略方案，积极探索和发展以信息化技术为支撑的政府采购新方式，逐步建立全国统一的电子化政府采购管理和交易平台。

政府采购外部监督机制的建设是一个长期而又必需的过程，只有完善的外部监督机制和内部监督机制联合起来才能形成对我国政府采购活动的全方位、多层次的监督，实现真正的“阳光采购”，也才能达到维护我国国家利益和社会公共利益的根本目的。

（本文系教育部人文社科项目 《我国政府采购市场开放下的采购权利结构研究》<项目编号：10YJA790003>阶段性研究成果）

中南财经政法大学财政税务学院）