郭小君

关于财政支农资金分配管理中的问题与建议

郭小君

分析了财政支农资金分配与管理中存在的问题。提出了增加一般性转移支付比重、改革转移支付分配方式、整合使用支农资金等建议。

财政支农资金；分配；管理；转移支付；配套投入

随着我国经济的快速发展，各级财政对“三农”的支持呈现力度大、政策实、措施多、机制新的崭新特点，尤其是中央公共财政的阳光普照广大农村，农业、农村、农民受益匪浅。但是，近些年在各级财政支农资金增加的同时，支农资金投入结构、方向、方式等方面也暴露出系列问题，项目资金分配管理有待进一步加强，投资效益有待进一步提高。

一、财政支农资金分配管理中存在的问题

第一，管理分散，存在重复和交叉投入现象，规模效益差。不同渠道的政府支农投资，在使用方向、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在交叉和重复。如农村劳动力培训方面，农业部门就有阳光工程、蓝证培训、绿色证书等，加上农办、劳动局、人事局、团委等部门的对应培训，事权交叉、分割，难免出现各自为战，有限的资金不能发挥应有的作用。

第二，基本建设资金投入结构不合理，且过分依赖国债投入。据有关统计资料，1998-2003年，中央累计安排农、林、水、气等基本建设投资3000亿元左右，其中用于农业生产的基本建设投资仅208亿元，占6.9%；累计安排农业类国债投资2 260亿元，其中农业基础设施建设国债投资仅131.5亿元，占5.8%。2001-2005年间，中央农业基础设施投资为2 840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70%以上，而直接用于农业综合生产能力建设的仅占11%。另外，近几年国债投资占中央农业基本建设投资总额的70%以上。加强农业基础设施建设是一项长期任务，而发行国债是政府在一定时期内采取的非常措施，不可能作为一项长期政策来执行。一旦停发国债，农业投入就将大幅度下降，不利于农业和农村经济的平稳发展。

第三，直接惠及农民的部分财政资金操作成本较高。近年来实施的包括粮食直补在内的各种直接补贴得到了农民的普遍欢迎，但也存在着补贴分散、运行程序繁琐、执行和操作成本较高的问题。如为保障粮食直补资金落实到户，需要完成核实面积、发放存折、制作表格等系列工作，这是一些相当费时、费力、费成本的工作。

第四，基本建设项目投入资金比例不科学。基本建设项目立项，在资金构成中往往是中央“带路”，省、市、县地方各级按一定比例分级配套“跟跑”，往往要当地财政部门出具资金配套承诺书。而对于财政穷市来说，争取中央投资更为迫切，本级财力主要只能用于保工资，配套矛盾突出，只好出具不能实现的假承诺书，导致项目总资金规模不能兑现；部分应由政府负担的公益项目无运行管理费用，则有可能形成“半拉子”项目。

第五，省级农业部门工作过细，影响市县工作发挥。不论是争取到的中央专项，还是省部门预算下市州资金，在立项下达资金文时一般都要将所有资金和项目进行“戴帽”，形成市级以下部门只注重直接向省厅汇报而忽视向直接业务对口上级部门汇报的现象。

第六，资金下达不够及时，影响实施效果。基本建设项目通常在上半年立项，投资计划在年底或次年下达，项目实施单位无资金周转，则仅开展些应付性的工作。省级部门预算下市州项目，要求市州年内申报，而往往接近年底下达投资计划，且立项和投资计划一并下达。事前相当一部分单位不知自己能命中那些项目，无从下手投资实施，即使事前知道本单位今年能命中那些项目，也往往是不知投资规模，一方面担心规模是否足够大，另一方面因单位财力有限无法先行垫付投入。这导致省部门预算下市州项目专项资金常常被挪用和基本建设项目进度滞后。

第七，市级以下农口机构不顺，影响专款专用。国家只有一个农业部，省里也只有一个农业厅，但到市以下很多地方却将一个农业厅对口的职能分配给农业局、农机局、乡镇企业局和畜牧水产局等多个机构。虽然从形式上看对各方面工作是更加重视了，实质上“多对一”却增加了行政成本，而且并不会出现理想的效果。以邵阳市为例，2007年农业局、农机局和畜牧水产局共有职工315人，预算629万元，市财政拨入农业发展资金269万元，人均资金只有2.85万元，运转压力很大；如三单位合并，逐步精简90人是可能的，运转压力就不成问题，工作效率还会提高，对口省厅也更顺畅，项目资金专款专用才有保障。

二、解决财政支农资金分配管理问题的建议

要解决财政支农资金遭遇的种种问题，保障其真正发挥应有的作用，笔者认为应从以下几个方面进行改革：

第一，增加一般性转移支付比重，减少专项转移支付。重点加大针对农村社会保障体系建设和农民能力建设的转移支付，加强对最低生活保障和养老保险制度等农村社会保障体系建设的转移支付；加大对农村劳动力的就业支持，包括用工企业对农民工组织的培训；加大对农产品质量安全的管理；从产业政策上支持劳动密集型产业发展，等。

第二，改革转移支付分配方式。中央财政的一部分建设性转移支付可直接支付。建设性转移支付采取一般性转移支付的形式，不指定具体用途，由地方各级根据当地情况自主决定使用方向。在此基础上，加强地方人大对预算的监督，完善自上而下的监督机制和约束机制。逐步建立一个自下而上的需求表达机制，以及农民能够参与配置决策的机制，从而保证资金使用的方向和优先顺序与农民的真实需求相吻合。

第三，整合支农资金的使用，由多部门管理改为相对集中管理。对部门内的资金可以整合项目，集中投放，捆绑使用。对部门间的资金，可以按照“集中使用、渠道不变、用途不改、各司其职、各记其功”的原则，加强相互协调，促使不同部门分散管理的资金共同投向新农村建设。对不同层级的资金，采取“事权不混、性质不变、上下配套”的办法，形成相互联动机制。在具体操作过程中，把交叉重复现象比较突出、各方面反映比较强烈的农田基本建设投资、生态建设、农村小型基础设施投资等作为当前资金整合的重点。

第四，大差别对待地方配套投入。中央明确了地方配套资金的比例，但事实上此比例差别还不够大，尤其是贫困地区配套压力大。建议进一步降低比例梯次，直到零配套。公益事业项目，贫困地区不要贪大求全。项目运行费用，中央可设立专项按贫困程度予以拨付，如野生动植物保护项目等。

第五，按事权关系依次落实事权。部、省、市、县各级农业部门除部分用于本级事权以内的资金外，应拿出部分资金依事权隶属关系确定项目与资金分配权。如救灾资金的分配，依据灾情，中央按省分配，省里按市州分配，市州按县别分配，县里再分配到乡镇。各级尽量不“戴帽”。

第六，改变项目与资金运行方式。一方面，各项目实施单位在确立基本建设项目时，要事先根据项目资金来源的性质，结合本单位的财力与项目季节等实际，合理设计项目实施时间。本年度计划的中央资金一般会在年底下达，本单位又无力垫付资金，就要将项目启动时间最早设计在年底。确保项目在规定的时间内没有资金问题，从而确保项目如期竣工验收。另一方面，上级部门也要考虑到各项目实施单位财力的参差不齐，要提高工作效率，决定立项的项目要及早下达资金，为项目及早发挥效益做出贡献。省部门预算下市州项目，可以考虑先一年的项目下年实施。

第七，理顺部门对口的机构关系。各级政府要顶住压力，下决心解决机构分散、人员过多以及与国家业务部门不对口的问题，该设置的要设置，该合并的要合并，该撤销的要撤销。从而提高工作效率，缓解财政压力，降低行政成本，提高专项资金使用效益。

F812.45

A

1673-1999（2012）03-0075-02

郭小君（1975-），女，湖南邵阳人，邵阳农业科学研究所（湖南邵阳422000）纪委书记，会计师。

2011-11-20