严孝珍

论我国反垄断执法机构的设置

严孝珍

介绍了美国和德国的反垄断执法机构设置情况，分析了我国反垄断执法机构设置存在的不足。认为我国的反垄断执法机构设置应当着重强调反垄断委员会的独立性、专业性和权威性，避免反垄断工作分散于各部门，出现多元执法现象。关键词：反垄断法；执法机构；机构设置；反垄断委员会

预防和制止垄断行为，维护市场竞争秩序，不仅需要一部好的反垄断法，更重要的是切实保证反垄断法的顺利实施。法律的解释和执行决定了法律效力的发挥。要充分发挥反垄断法的作用，必须要有一个完善的反垄断执法机构。

一、设置反垄断执法机构的必要性

反垄断法是禁止行为人排除或者限制市场竞争的行为（统称反竞争行为）的法律部门或者法律规范的总称，是促进和保障市场经济健康发展，维护自由公平竞争，保护竞争者及消费者合法权益的基本法律。它是市场经济法律体系的一个重要组成部分［1］。严格执行反垄断法，目的在于保护具体经济主体公平竞争的权利，维护市场竞争秩序。由于复杂的竞争关系和千差万别的竞争行为，高度的原则性和抽象性是反垄断法实体规范的特点，其适用具有很大的自由裁量性。这就要求执法机构要具有较强的专业性。同时，反垄断法执法机构还要具有较强的独立性，要能够在执行过程中处于独立地执行国家反垄断法和竞争政策的地位。专业性和独立性决定了反垄断法执法机构的权威性，进而也就决定了设置反垄断法执法机构的必要性。

二、反垄断执法机构设置存在的问题

《反垄断法》出台前，我国有关法律、行政法规中部分地规定了一些反垄断的内容，零散地分布在《对外贸易法》《反不正当竞争法》等法律法规之中。有关执法机构的设置存在不足：一是没有主管机关，不符合世界反垄断立法的潮流；二是执法机构权力分散，执法效率低；三是原有执法机构对反垄断执法重要性认识不足［2］。

我国《反垄断法》在执法机构设置问题上，维持了由原发展改革委员会（价格主管部门）、商务部、工商总局等分别履行相应的反垄断执法职责格局。查处价格垄断，由国家发展改革委员会负责；经营者集中的审查，由商务部负责；查处垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争，由工商总局负责。其模式是“反垄断委员会+反垄断执法机构”。这种模式没有从根本上改变多头执法及职能交叉的格局［2］。除了反垄断法规定的反垄断委员会外，部分反垄断职权仍由国家工商部门、物价、质检等部门行使，没有对各部门管理事项进行明确划分，各部门职能交叉现象严重。反垄断法禁止行政性垄断行为，不宜由原执法机构担任。反垄断委员会缺少实质性权利，独立性不足，不能有效地开展反垄断工作。有关执法人员素质参差不齐，专业性不强。

三、美国和德国的反垄断执法机构设置情况

美国是世界上最早产生反垄断执法机构的国家。美国有两个反托拉斯主体，其反托拉斯法主要将执法权赋予司法部反托拉斯司和联邦贸易委员会［3］，但也赋予州政府，私人可以提起三倍损害赔偿和禁令的诉讼。反托拉斯法赋予联邦法官对诉讼结果享有相当大的自由裁量权。

反托拉斯司在反托拉斯及相关事务方面代表政府从事管理工作，负责《谢尔曼法》、《克莱顿法》和除《联邦贸易委员会法》以外的其他一切反托拉斯法的执法工作。其主要职责是对垄断事件进行调查，并根据调查结果作出判断，决定是否向普通法院提起诉讼。反托拉斯司没有裁决职能，只是作为一个起诉机关而存在。联邦贸易委员会下设竞争处、经济处和消费者保护处。竞争处负责反托拉斯法的执行，同时搜集情报，对被指控的案件提起诉讼。经济处的职责是对被指控案件进行经济分析和政策分析，为竞争处提供意见和建议［4］。联邦贸易委员会享有行政权、准立法权和准司法权［3］。

德国的反限制竞争法将反垄断执法机关统称为“卡特尔当局”，包括联邦卡特尔局、联邦经济部和根据州法享有管辖权的州最高机关。

德国的联邦卡特尔局是最主要的执法机关。其反限制竞争法规定，“联邦卡特尔局是一个独立的联邦高级机关，所在地设在波恩。它隶属联邦经济部长的业务范围”。德国联邦卡特尔局由9个决议处、1个基础处和1个欧洲处组成。决议处是调查和裁决案件的专门机关，职责是负责对案件的立案、调查、审理、采取强制措施。每个决议处都有权力进行独立审查、裁决案件，独立于联邦经济部长和卡特尔局局长之外。联邦经济部是联邦政府中负责宏观经济管理的部门。联邦经济部长负责审批特别卡特尔、出口卡特尔和企业合并，但他对反垄断案件的管辖有严格的条件限制，同时是个别管辖。反垄断委员会作为独立的反垄断顾问咨询部门，他们的意见没有法律效力，仅供卡特尔局参考。

德国和美国的反垄断执法机构设置具有这样几个共同点：一是专家执法。委员一般由经济、商业管理、法学的专家组成。这些专家独立于任何国家机关、营利性组织和经济协会等组织。二是职权广泛。调查处理权、搜查扣押权、处罚权等权力的赋予，保证了反垄断机构作用的发挥。三是地位独立。能够涉及垄断的企业一般是一些财力雄厚的大企业，这些企业对于一个地区甚至是整个国家的经济运行和发展都有着较大的影响力。如果反垄断执法机构不具有独立性，就很难发挥作用。

四、完善我国反垄断执法机构的设想

（一）强调反垄断委员会的独立性

我国《反垄断法》第9条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责：（一）研究拟定有关竞争政策；（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；（三）制定、发布反垄断指南；（四）协调反垄断行政执法工作；（五）国务院规定的其他职责。国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定。”但对反垄断委员会的具体构成没有相应的规定。设立反垄断委员会的目的是为了协调反垄断执法，保证反垄断执法的统一性、公正性和权威性。笔者认为，我国的反垄断委员会应该是一个独立行使职权的机构，依据《反垄断法》行使职权，只对国务院总理负责。

反垄断执法人员主要应该是法学家和经济学家，这些专家不应当继续在其他国家机关担任或兼任公职，不得兼职于任何营利性机构，不得与经济协会或者相关组织有任何联系，或以其他形式参与市场交易。对这些执法人员要进行监督，一旦出现上述禁止行为，则终身禁止参与反垄断委员会的任何工作，情节严重者将追究刑事责任。

根据国外的成功经验，我国反垄断委员会应当具有准立法权、行政权和准司法权。

准立法权，即有权依反垄断法制定有关规则、实施细则或办法，同时有权发布禁令和指令。有权制定有关事件处理程序，以便以相关程序对具体垄断行为进行认证。此外，反垄断委员会还应当对国家立法机关制定的涉及市场竞争的法律草案以及国务院及其部委制定的涉及市场竞争的行政法规提出自己的建议和意见。

反垄断委员会的行政权，即执行反垄断法及其附属法规，规制行政垄断、经济垄断、国际垄断等垄断和限制竞争行为，行使审查、认可行政事务的权力。建议具体分为行政审批权、监督检查权、行政强制措施权、行政处罚权和宣布行政性垄断行为无效权、建议处分权。

反垄断委员会可以通过较为简易的程序，像法院那样中立而公正地处理一些垄断案件。这样能够提高机构的工作效率，防止因为过多的卷入旷日持久的诉讼而浪费资源。

（二）反垄断执法机构的等级设置

我国《反垄断法》第10条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构（以下统称国务院反垄断执法机构）依照本法规定，负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。”将反垄断执法作为中央事权，原则上应有国务院规定的承担反垄断执法职责的部门行使反垄断执法的职权，地方政府及其部门不得行使《反垄断法》的执法权［5］。省级政府相应的机构依法在国务院因工作需要而授权的情况下负责有关的反垄断执法工作，但是此授权不能继续下发，否则，反垄断工作分散在各个部门，又将出现多元执法的问题。可参考我国人民银行和海事法院系统的设置经验，在必要的地方设置地方反垄断执法机构。可按照经济发展状况将全国划分为几大区，按照区划设立作为国家反垄断委员会派出机构的反垄断执法机构，对各辖区的反垄断案件进行监管和查处工作，跨区的和国外对国内产生重大影响的垄断行为，则交由国家反垄断委员会负责调查处理。

（三）反垄断执法机构的部门设置

宜分设竞争局、经济局、规章制定局及法律顾问局。竞争局主要负责竞争情报的收集，调查、处理垄断行为。竞争局应保持高度的独立性，摒除任何其他部门的干涉。经济局由经济学专家通过调查为执行机构提供经济上和统计上的分析报告，提供咨询意见，保证反垄断执法机构能够顺利地进行案件的处理。规章制定局主要负责运行程序和相关案件的处理规则制定和修改，对国家有关法律进行审查与认可。

[1]张守文.经济法学[M].北京大学出版社，2008：228.

[2]李良.反垄断执法机构问题研究[J].法商论丛，2009（4）.

[3]孔祥俊.反垄断法原理[M].北京：中国法制出版社，2001：712、720.

[4]周武，陈晓洁.反垄断执法机构应如何设置[J].团结，2007（3）.

[5]中华人民共和国反垄断法注释本[M].北京：法律出版社，2008.

D922.294

A

1673-1999（2012）03-0042-02

严孝珍（1988-），女，山东枣庄人，中国矿业大学（江苏徐州221116）文法学院2010级硕士研究生。

2011-11-22