● 浦生林

开展机构编制核查化解编制资源供求矛盾

● 浦生林

近年来，吉林省经济和社会各项事业取得了较快发展，对机构编制资源配置提出了越来越紧迫的刚性需求，与继续贯彻2008年省委、省政府提出的全省机构编制“零增长”目标形成了矛盾。如何破解这一矛盾，是机构编制部门必须面对的难题。2009年8月至2011年8月，吉林省探索开展了省、市、县三级机构编制核查工作，在摸清家底、创新管理、科学调配、提升服务能力等方面下功夫，切实化解了这一难题。

一、加强组织领导，严密工作程序

开展机构编制核查工作，面临两大现实困难，一是工作量大，二是遭遇各种阻力。省编办对此作了充分的准备，在精心谋划、强化领导、精心组织等方面下大力气，努力做到高起点设计、高效率推进、高质量完成。

1. 科学设计。经过深入调研，省编办提出了全省机构编制核查工作的总体思路，省编委作出决定，以省编办和省委组织部、省财政厅、省人力资源和社会保障厅四个部门名义共同实施，由省编办牵头，具体组织。明确了省级主导、市级主抓、县级主办的原则，整合了省、市、县三级力量，形成了整体合力。在此基础上，组成9个核查指导组，指导各地核查工作。

2. 试点先行。在总体设计的基础上，分级分段开展试点，摸索经验。2010年3月，在每个市（州）各选择一个县（市、区）作为试点，6月中旬召开了总结推广经验、部署县级核查会议，全省县级核查工作全面推开。2010年11月，县级核查结束后又将松原市作为市级核查试点，2011年3月中旬部署开展市级核查。县级核查是整个核查工作的重点和难点，省编办在试点中重点就核查的总体设计、预期目标、基本任务和操作方法进行探索实践，对工作的重点、难点、疑点问题提出解决对策，为全面推开积累了经验、趟出了路子。通过试点实践，使各地在思想认识上取得了共识，在率先探索中看到了成果，在攻坚克难中坚定了信心。

3. 精心组织。一是搞好培训。围绕“核查什么、怎么核查、谁来核查”等关键问题，由省编办领导对抽调的省、市两级核查指导人员进行专题重点培训。核查期间，全省抽调参加核查的骨干力量接受业务培训达3万多人次。二是加强调度。开展核查期间，省编委召开专题会议3次，省编办组织召开工作部署会议、调度会议、检查评估汇报会议、主任办公会议共53次，省编办综合上报下发各类核查信息173期。对一些共性的问题及时下发指导意见。三是严格程序。在比对环节，将被核查单位的编制人员数据与人员档案中身份记载、财政部门开支人员信息、省编办信息系统存储的数据、省公安厅人口信息系统数据进行比对，确保数据真实准确。在签字环节，对每个单位采集的数据都由核查组长、被核查单位主要领导和具体核查人签字确认，落实责任制。在公示环节，除有保密要求的以外，所有人员信息均要公示一周，接受社会和群众监督。最后由省、市、县三级参加核查工作负责人核准签字，将核对无误的数据信息上传省编办信息系统数据库。

4. 严格考评。按照核查开始就下发的考核评估标准，在各地认真自评的基础上，省编办领导带领考核评估组，逐个县开展评估检查，采取统一考核、交叉验收、量化打分、反馈整改的办法，分批开展考核评估工作。对考评的情况，省编办以文件形式下发反馈意见，肯定成绩，指出整改问题，明确整改时间和质量要求。整改不到位的，核查工作不能结束。省编办还印发了《关于严肃机构编制核查纪律的通知》，明确要求对核查后新发生的问题，要依纪依规严肃处理。核查期间共调查违纪案件3件，监督各地整改问题230多个。

二、突出工作重点，大力攻坚克难

为防止核查工作搞形式、走过场，省编办把解决核查工作中的难点问题作为主攻方向，确保核查结果真实准确，经得起历史的检验。

1. 着力抓好核查启动。核查工作开始时，针对一些市、县领导普遍存在的“怕挤掉编制水分吃亏、怕查出问题追究责任、怕清查超编人员社会不稳定”的思想顾虑，重点采取了两项措施：一是加强领导，高位启动。省委书记亲自批示，省长提出明确要求，分管副省长先后5次出席核查工作会议并讲话，多次深入基层指导开展工作。省里召开的动员部署会议，每次都请市、县两级主要领导或党政分管领导参加。二是明确界限，政策拉动。各市、县在开展核查工作中既存在着不愿正视问题、不想暴露问题、不敢解决问题的思想倾向，也存在着期望通过一次核查解决所有问题的急于求成的思想倾向。对此，省编办通过印发文件和领导讲话明晰了政策，强调核查不是查处、清底不是清人、管住不是管死，前提是摸清情况、认清问题，关键是建立规章、规范管理，核查工作很快得到了各地的理解、认可和支持。

2. 着力核准机构编制信息。针对过去机构编制管理工作中存在的机构编制信息数据不够准确的问题，核查工作从搜集历年机构编制的审批文件入手，建立审批文件数据库，逐个机构、逐个编制进行核对，及时修正原来机构编制管理中存在的误统、漏统、错统等问题，力求做到现有的机构编制与审批文件相一致。

3. 着力查清实有人员。在核查中，重点把住“三个关口”：一是核对进编手续，让政策把关。重点甄别登记人员是否具有合法的在编人员身份，是否已取得合法公职身份并列入财政开支。通过填写人员信息表、查阅单位在编人员名册和工资统发表、查阅机构编制管理证上的落编手续、查阅档案记载的合法身份等方式，对符合规定的人员记录在案，剔除不符合规定的人员，并经本人签字确认。二是公开人员信息，让群众把关。坚持开门搞核查，让群众了解核查政策、参与核查工作、监督核查结果。全省3万多个部门和单位的政务公开栏或电子公示屏公示了近百万名人员信息，减少和避免了因为信息封闭造成的弄虚作假问题，得到了被核查对象和广大群众的一致赞同。三是身份证号核对，让技术把关。汇总的实有人员信息先与省公安厅人口信息库进行身份证号比对，对系统不认可的人员信息重新调查审定，成为挤掉实有人员的“水分”、准确掌握实有人数的重要手段。

4. 着力推进基础建设。一是加强基础档案建设。省编办印发了《关于机构编制核查有关基础资料整理归档的通知》，并制作了基础档案模板，对基础档案建设进行了规范。市、县两级在健全基础台账、搜集审批文件、搞清机构编制沿革等方面下功夫，新收集、补充机构编制审批文件近10万份，普遍建立了500卷以上的机构编制管理档案，绝大部分编办建立了专门的档案室。二是加强基本制度建设。省委、省政府和省编委先后印发了《关于进一步加强和规范机构编制管理严格控制机构编制的通知》、《关于进一步加强县（市、区）机构编制管理的意见》等16个文件；市、县两级以党委政府或编委名义建立完善了加强机构编制管理制度260余项（包括实名制管理、空编管理、机动编制管理等）。三是加强基础设施建设。在财力有限的情况下，千方百计为机构编制部门配置必要的设备，改善办公条件，推动了多年来历史欠账多、管理手段落后、制约工作发展等难题的解决。

5. 着力创新监管手段。以单位机构编制管理证、人员电子编制证和吉林省编制人事财政综合管理系统平台为主要载体，建立了“两证一平台”管理模式。一是制定机构编制信息网络管理办法，明确系统标准、管理层次、运行规则、责任分工，初步实现了机构、编制、实有人员变动信息的网上管理监控，做到了进人必入网、网外不认证、管理无死角。二是创新编制证管理制度。在原有的单位机构编制管理证基础上，实施了在编人员个人电子编制证制度。对每个单位的编制和实有人员实行编码管理，普遍建立了统一规范的人员编码管理册，实现一人一编一号相对应。按照编号规则，对超编单位区分在编与编外人员，对超编人员使用编制控制号进行管理。三是升级信息系统。对“吉林省编制人事财政综合管理平台”进行硬件更新和软件升级，不仅实现了全省机构编制信息的网上运行，还增加了统计分析、网上办公、实时监控等功能，为编制、组织、人事、财政等部门建立协调约束机制提供了平台。

三、巩固核查成果，提升服务水平

经过近两年来的努力，全省机构编制核查工作的各项预期目标基本实现。在此基础上，省编办着眼于全省经济社会发展对机构编制的需求和机构编制部门围绕中心、服务大局的能力建设，切实推进机构编制管理创新，收到了规范管理、盘活编制、服务发展的多重效应。

1. 巩固核查成果。一是解决了突出问题。这次核查理清了机构编制管理中亟需研究解决的突出矛盾，对梳理出的8个方面的问题研究提出了解决对策。全省共清理消化自定编制3023名，清理不应列入机构编制部门管理范围的临时用工、公益岗位等人员占事业编制总数的4.5%，整合撤销职能严重弱化和空壳类事业单位7414个，占事业机构总数的16.4%，收回事业编制2.6万多名，占事业编制总数的3.3%。二是摸清了家底，挤掉了“水分”。全省机构数、事业编制数和实有人员数分别减少了15.5%、1.6%和8.2%。三是强化了机构编制工作。通过核查，各级党委、政府对机构编制工作地位作用的认识有了新的提高，增强了抓好机构编制资源为加强政权建设、促进科学发展、保障事业需要的紧迫感，依法治编、规范管编、科学用编的意识进一步增强。

2. 转变管理方式。核查工作为创新机构编制管理提供了坚实的基础和有利的条件，省编办创新实施了空编管理、实名制管理、机动编制管理、员额经费管理、网络信息管理、市县新增机构编制省级备案管理等一系列行之有效的管理办法，初步实现了机构编制管理方式的转变。一是粗放式管理向精细化管理的转变。核查之后实施的新的管理方式，做到了机构编制底数清、人员编制性质清、财政供养人数清、主管部门归属清、分类管理责任清。二是扩张式增长向内涵式发展的转变。对于整合、撤销收回的事业编制，建立了机动事业编制，通过内部挖潜的方式保障经济和社会各项事业发展对机构编制的需求，既确保机构编制“零增长”，又确保用好、盘活编制的激励政策的落实；三是封闭式管理向开放式管理的转变。“开门搞核查”，把全省各级各类机构、编制、实有人员全部公开，核查结束后不断健全机构编制公开机制，实施“阳光编制”，深化机构编制监督检查工作，提升了机构编制公信度。

3. 提升服务能力。通过核查，收回各类编制3.5万多名，省、市、县三级从收回的编制中建立可使用的机动编制2万多名。在此基础上，抓编制结构调整，着力破解保发展、重民生、促稳定中编制保障的矛盾，按照统筹考虑、整合资源、有保有压的原则，坚持把有限的编制资源向发展和民生的重点领域、重点任务倾斜，在不突破总量的前提下，为促进经济社会事业发展提供编制保障。例如，重新批准核定全省基层医疗卫生服务机构986个，增核编制3280名；批复组建了省、市、县三级食品安全委员会的办事机构，调剂配备行政编制384名。

（作者系吉林省编办主任）