杨 杰 于 超 张红囡

实施村务监督委员会制度的现实困境及其应对策略

杨 杰 于 超 张红囡

落实省委、省政府关于年底前全省所有建制村都要建立村务监督委员会的要求，是全省各基层政府及相关部门面临的一项重要任务。落实村务监督委员会制度尚有诸多问题急需破解，要健全法制，严格实行党政分开，明晰各方权责，加强培训，保障村务监督委员会制度顺利实施。

村务监督委员会；困境；策略

为进一步推动村务监督委员会制度在我省“安家落户”,山东省委、省政府在今年下发了《关于在全省农村实行村务监督委员会制度的意见》(以下简称《意见》),要求年底前全省所有建制村都要建立村务监督委员会。由于村务监督委员会制度尚处于实施的初始阶段,在实施起来往往会面临诸多“困境”。加强对村务监督委员会制度实施面临“困境”的研究,有利于发现突“困”对策,保障村务监督委员会制度顺利实施。

一、村务监督委员会制度概述

(一)村务监督委员会制度概念及特征

村务监督委员会制度是指依法由村民选举产生的代表组成委员会,专门对村民主决策、村民主理财、村务公开等村级自治事务和村级党组织、村委等相关组织及其成员依法履职情况进行监督的制度。村务监督委员会制度具有以下特征:

1.自治性。村各监督委员会向村民会议或村民代表会议负责并报告工作,因此,村务监督委员会属于保障村民自治的组织,其职责行为是自治权利的一部分,具有自治特性。

2.监督性。村务监督委员会是村级事务民主监督组织,主要包括对村“两委”贯彻落实党的路线方针政策及村民会议或村民代表会议决策执行情况监督、村资财流转情况监督、村务公开及村“两委”成员廉洁自律情况的监督等。村务监督委员会在乡镇 (街道)纪委 (纪工委)指导和村党组织领导下,行使法定村务监督职责。

3.独立性。根据《村委会组织法》及其他相关规定,村务监督委员会的独立性体现为:一是独立于村民委员会。其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生,村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员;二是业务上独立于村党组织,在政治、思想和组织上还要受村党组织的领导;三是独立于其所在乡镇 (街道)纪委 (纪工委),但受其所在乡镇 (街道)纪委 (纪工委)指导。

(二)实施村务监督委员会制度的意义

村务监督委员会制度,是党的领导、人民当家做主、依法治国的策略在农村自治制度上的有机统一,对提高村民自治水平、密切干群关系、推进基层民主建设等方面具有重要意义。

1.有利于提高村民治村水平。村务监督委员会制度的建立,有利于提高村民治村的主动性,提高其同村务治理过程中出现的不良行为作斗争的积极性;有利于规范村务依法治理行为,避免村党委、村委等村务管理组织及其成员出现不法行为损害村集体或村民的合法权益;有利于促使村党委、村委等村务管理组织及时了解村民的意愿,确保决策的科学、民主。

2.有利于密切干群关系。村务监督委员会制度对密切干群关系的作用,主要体现在以下几方面:一是有利于基层党组织及时了解民情、民意,使党和政府决策更加民主科学;二是有利于基层党组织监督村务治理,及时打击违法行为,防止村民合法权益受到损害;三是有利于基层党组织能够及时了解村民对村务管理的意见建议,保障村民对村级事务的质疑、建议、反映和举报等监督权利,及时化解矛盾,切实维护村民的自治权益和社会稳定。

3.有利于推动基层民主的进步。村务监督委员会制度的实施有利于推动基层民主的进步,主要体现为:一是有利于进一步提高村民的民主意识,增强其参与村务治理、表达利益的积极性;二是有利于推动基层政府加大对农村自治的政策宣传、法律宣讲和有关人员培训的力度,在提高村自治组织自治水平的同时,也使村民的民主水平得以“水涨船高”;三是有利于提高基层农民民主使用能力,使村民在民主选举、民主参政或自治治理、维权民主使用等方面不断驾轻就熟。

二、实施村务监督委员会制度的现实“困境”

由于村务监督委员会制度实施所需要的法治环境尚不完备,加上现有农民自治水平不高等因素制约,在实施时会面临诸多“困境”,主要体现为:

(一)党政关系不清

由于现行政策滞后、“打架”等原因,党政关系不清仍是制约村务监督委员会制度顺利实施的主要因素:其一,村务监督委员会与村党组织关系不清。按《中国共产党农村基层组织工作条例》和《意见》有关规定,村务监督委员会一方面要监督村党组织的相关活动,另一方面又要受其领导,这样的规定很难在实际操作中产生实质监督效果;其二,村务监督委员会与其所在乡镇 (街道)纪委(纪工委)关系容易不清。虽然乡镇 (街道)纪委(纪工委)指导村务监督委员会的工作,但在实际操作上很难将指导和领导分清;最后,村务监督委员会自身职责也存在党政不清的问题。这使其履职时在党政关系处理上很难做到“泾渭分明”。

(二)村务监督委员会责任不明

村务监督委员会有关的职责,《意见》虽有相关规定,但从总体上看,仍有欠缺,主要体现为:其一,村务监督委员会责任不明。如果村务监督委员会没有尽到职责,侵害了村集体或村民的合法权益,《意见》中并没有明确其应当承担的法律责任,这使得村务监督委员会权责不统一;其二,村务监督委员会成员责任不明。如果村务监督委员会的成员因个人过错侵害村集体或村民合法权益的,其应承担的法律责任也无相应法律规定,这使监督委员会成员权责也缺少统一性。

(三)村务监督委员会履职欠缺保障性制度规定

村务监督委员会职责的履行,需要有相应的制度保障,而《意见》中缺失相关规定:其一,监督委员会权利实现无保障。根据《意见》规定,监督委员会有四项基本权利,包括知情权,质询权,审核权,建议权。如果这四项权利受到被监督对象的抵触,《意见》并没有规定相应救济措施;其二,监督委员会的义务履行无督导措施。《意见》规定的四项义务,分别是正确履职义务,支持工作义务,联系群众义务和定时报告义务。这四项义务如何履行,不履行应当承担何种责任,《意见》中并没有相应规定措施,在实施上难免不流于形式。

(四)村务监督委员会组成人员在选择上易产生矛盾

《意见》虽然对村务监督委员会组成人员提出了一定要求,也用回避制度保证了人选的公正性,但这并不能消除选人上可能存在的二个矛盾,一是资格限制与民主推选矛盾,使村务监督委员会成员在选举上依然有产生争议的隐患;二是“钦定”人选与民主选举的矛盾。受传统管理思维的影响,基层党政部门对村务监督委员会成员人选上“钦定”的情况很难消除,这使得“钦定”人选的行为与村民主张民选的要求可能会产生矛盾。

由于要完成村务监督工作需要委员会成员有较高的民主意识、较强的法律、财会专业知识和强烈的责任心等,这些要求对现在农村村民来说有点偏高。

三、突破村务监督委员会制度实施现实困境的对策

在现有国情、党情和民情的情况下,为确保村务监督委员会制度有效实施,可采取以下方式突破困境:

(一)健全法制

社会主义法制的基本内容之一就是有法可依,而完备的法制是法治的前提。村务监督委员会制度的法律依据目前就是《宪法》、《村委会组织法》等法律法规,由于现有相关规定比较笼统,使村务监督委员会制度实施起来缺乏可操作性。因此,突破村务监督委员会制度现实“困境”的首要前提就是要加强法制建设,完善以《宪法》为统领、以《村委会组织法》为基础的规范村务监督委员会制度的相关法律体系,为村务监督委员会制度的顺利实施提供完备的法律基础。

(二)党政分开

从实践来看,党政权力交叉问题一直是困扰村民自治有效运行的根本性问题。为防止党政责任不分对村务监督委员会制度的干扰,需在以下几方面认真厘清村民自治的各组织之间、村民自治的相关组织与基层党政部门之间的关系:其一,村务监督委员会与乡镇 (街道)纪委 (纪工委)之间的关系。根据《意见》精神,村务监督委员会与其所在乡镇 (街道)纪委 (纪工委)之间是被指导与指导而不是被领导与领导的关系,因此,村务监督委员会的工作独立于乡镇 (街道)纪委 (纪工委);其二,村务监督委员会与村党组织关系。按《意见》规定,村务监督委员会要受村党组织的领导,同时对其执行党的路线方针政策以及执行村民会议、村民代表会议决定和决议情况等方面进行监督,村党组织对村务监督委员会的领导应当严格限定在政治、思想和组织方面,严禁假领导之名行干涉监督之实;其三,村务监督委员会与村委的关系。村务监督委员会对村委的履职情况进行监督,同时协助村民将其有关意见及时向村委进行反馈督促其依法贯彻落实,村委要接受并且依法配合村务监督委员会的监督;其四,村务监督委员会与村民会议或村代表会议的关系。村务监督委员会要向村民会议或村民代表会议负责并报告工作,村民会议或村民代表会议有监督村务监督委员会的权利。

(三)明晰权责

权责明晰是村务监督委员会制度得以全面贯彻落实的基础,除现有法律法规已有相关规定外,还需要在以下几方面对相关权责加以明晰:其一,由于村务监督委员会有监督村党组织的职责,为使职责履行更具实效,应对村务监督委员会主任列席村党组织会议的权利作出强制性规定;其二,村务监督委员会工作制度保障。主要包括:村务监督委员会工作场所及其成员的报酬等物质保障,村务监督委员会成员定期召开会议的制度规定,村务监督委员会调查、质询、建议、审核、联系村民等行为的权责制度保障或规定等;其三,救济机制。救济机制主要包括三方面:一是村务监督委员会职责履行权利受阻时要有法定的权利救济机制;二是村务监督委员会成员有关物质保障、职责履行受到侵害时要有法定的权利救济机制;三是村务监督委员会不依法履行职责侵害村民合法权益时要有村民权利救济机制;最后,要对村务监督委员会及其成员违法行使职权造成损害应承担的法律责任作出明确规定。

(四)加强培训

培训的内容包括:一是法治素养的培训,主要是对村务监督委员会成员进行以《宪法》、《村委会组织法》、《刑法》相关条款、国务院及省和其他政府有关部门就农村基层民主自治所作的相关规定等体系化的法律知识培训,增强其依法履职的意识和能力;二是民主意识的培养。主要对村务监督委员会成员进行基层自治、基层选举、积极参与和引导村民参与国家和社会管理、依法理性表达意志和依法行使监督权等民主意识的培养;三是履职技能的培训,如依法监督的技能,依程序监督的技能,账务监督的专业技能,调查取证的专业技能及使用现代办公设施的技能等。

杨杰，中共济南市委党校教师，法学硕士，现挂职于槐荫区段店镇，任镇长助理(邮政编码250014);于超，济南市团委，现挂职于槐荫区段店镇，任党委副书记；张红囡，烟台三中分校教师。

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1672-6359(2012)01-0075-03

(责任编辑 胡爱敏)