殷红艳

(山西大学法学院,山西太原030006)

我国土地宏观调控存在的法律问题及对策*

殷红艳

(山西大学法学院,山西太原030006)

针对人多地少的国情,我国在对土地资源进行调节与配置的过程中,出现了一些法律上的问题:土地调控法律体系不完善,尤其是土地整理和土地规划方面的法律地位不高,没有独立成法,而且在对土地整理的过程中缺乏一定的民主性,许多地方的规划程序都流于形式,没有实际的可操作性,这就使得规划部门的诚信在老百姓眼里大打折扣。这些问题都需要得到及时而有效的解决,首先,应该强化对土地调控的认识及其重要性;其次,要将责任“落实到位”;然后,要加强监管,建立各部门联合执法办公室,在监督别人的同时也能做到互相监督;最后,加强法制建设,完善我国的法律体制。

土地资源;宏地调控;土地调控法律制度

1 土地调控过程中存在的法律问题

土地调控是指运用土地政策参与宏观调控。宏观调控手段是国家对经济进行调节的基本手段之一,主要涉及的问题都是宏观方面的一些问题。我国经济正处于急速增长的阶段,而我国又是一个人口大国,所以我国土地资源和人口发展之间的矛盾比其他国家要尖锐得多。人多地少环境差是我国现阶段的基本国情,同时也是我国必须面对和解决的问题。早在2004年4月29日,国家就发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》①参见国务院办公厅:《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(2004年4月29日)。,其要点为“三个暂停”②全国暂停农用地转用审批,暂停新批的县改市(区)和乡改镇的土地利用总体规划的修改,暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改。,中央政府将该“措施”视为对因违法征用土地等投资过热行为所引发的问题而装的紧急“刹车”,这一举措也标志着土地宏观调控的正式实施[1]。也就是说,在我们国家,土地宏观调控不仅能对土地市场本身进行调控,而且能通过对土地市场的调控间接影响到金融市场和财政税收政策,进而影响到我国整个社会经济的发展全局。土地不仅作为重要的生产要素,对社会经济的发展起重要的保障作用,而且作为重要的资产,具有增值与保值的功能。我国土地自然资源具有稀缺性,

人们的需求却随着经济的飞速发展而不断增加。为了解决这一供需之间的矛盾,国家必须出台相关的政策、法律对土地资源进行宏观调控。当前由于我国在土地利用规划过程中不能够平衡各方面的利益,

使矛盾不断地升级,使得我国经济社会的发展很不稳定,土地宏观调控的效果也受到了一定的影响。据笔者分析,产生这些矛盾的法律问题主要体现在以下几个方面。

1.1 并没有形成有效而完善的土地宏观调控法律体系

到目前为止,我国还没有出台统一的土地整理法,更没有形成完整的土地整理法律规范。我国的土地整理工作还是通过以某一地方为试点的方式并且是按照各地的地方政策进行的,这就不可避免地存在一些局限性,以致出现宏观调控法律制度上的很多问题。对土地进行管理是一个体系化的工程,需要国家制定至上而下的法律来进行规制。因此,各国一般都通过制定专门的法律以及一些配套法规来形成一定的法律规范体系。我国在这方面却严重缺失,在建国以后的很长一段时期内我国都没有建立起一个系统的土地宏观调控制度。在改革开放前,我国还处于计划经济时代,并没有形成土地市场,所以我国对国有土地的利用基本上采用的是计划形式,也就不存在进行宏观调控的基础性条件。改革开放以后,我国进入市场经济时代,土地市场也随之逐步形成,但是土地的一级市场仍然掌握在国家的手中,由国家垄断,因此通过经济调节并控制的手段来进行土地宏观调控的进度依然很慢[2]。所以,政府对土地整理的指导明显受到地方政府的影响,而地方政府又受到当地经济发展的刺激,他们考虑较多的还是自己的利益,这就造成了土地整理杂乱无章,甚至出现了刚整理过的土地马上又会成为下一轮整理的对象,如此恶性循环,严重影响了生态平衡。

1.2 土地规划没有取得独立的法律地位

现阶段,我国的土地规划还只是政府部门对土地的管理过程中使用的一种手段,我国现在还没有正式出台一部真正具有法律意义的《中华人民共和国土地规划法》,也就是说,我国的“土地规划”还没有被上升到法律的地位;而且,土地规划不仅没有法律地位,更是没有单独的立法予以肯定,而仅仅是包含在《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)中,使其不能获得更高的效力,发挥更大的作用,所以产生土地宏观调控法的优先效力的可能性就更低[3]。

1.3 法定的规划程序缺乏民主性

在我国各地土地整理的过程中,许多地方的土地规划都是为了应付上级或是提升自己的价值和地位,制定出的一些程序性东西都流于形式,而没有实际的可操作性,从而成为土地使用人拒绝执行的依据和理由。为此,行政主管机关就会因制定的程序得不到有效执行而被迫变更土地规划中的一些内容,使得土地整理在老百姓眼中缺乏民主性和公正性,从而不能够形成长期有效的可预见性。这些问题的存在使老百姓对以后土地规划的决策程序提出了质疑。

2 土地调控过程存在问题的原因分析

近年来,我国在土地资源立法上取得的效果还是很明显的,同时也在无形之中为新时期土地参与调控提供了诸多的法律保障。但是,在实际的土地利用过程之中,这些保障还是粗浅的、表面的,很难做到有法必依、执法必严和违法必究,可是如果做不到这些保障,我国法律的震慑力和权威性都大打折扣,也在很大程度上违背了我国构建和谐社会的内容中所包含的关于诚信友爱和民主法治的要求[4]。

在当前社会环境下,我国的司法体系仍不健全,使得地方政府在发展地方经济和追求经济效益的刺激之下,很难做到依法追究那些非法批地进而导致土地被违法占用的国家机关工作人员,尤其是那些对批地行为起决定作用的领导干部的直接责任。另外,一些地方政府在对一些非法占地行为进行处理时,往往只是对那些直接参与批地的当事人做出罚款处罚,其他概不追究。因为在土地管理上的法律缺位,我国的土地违法现象在较长时间都处于高发期,并且呈现出“梯度西进”和面广量大的特点,特别是当前出现的“以租代征”也愈演愈烈,还有假借投资的名义,违法违规建设高级的高尔夫球场等土地违法新动向[5]。

造成土地违法现象后果的原因有很多,笔者认为主要存在以下几点直接原因:

2.1 土地市场自身的发展不够完善

我国在土地产权、收益管理、有形市场、交易规则、价格机制、市场服务等土地市场机制方面还存在缺陷,尤其是还没有完全建立起稀缺性资源的价格形成机制。此外,土地虽然参与到了我国宏观调控当中,但是在这方面的理论研究却很不完善,尤其是在土地政策参与宏观调控的一些标准和相关政策的搭配、调控所要遵守的规则、所要达成的目标、调控过程所要使用到的工具等方面都缺乏系统性的研究,这样国家就很难做到对当前宏观调控工作的有效指导。

2.2 土地调控政策的效果因所在区域、产业的不同而有所差异

近年来,我国土地的供给与需求的宏观调控政策总体上有所改善,但不同产业、不同区域对土地价格的灵活性要求也不尽相同,比如说制造业受土地价格波动的影响就较小,而房地产受土地价格的波动就很敏感,所以国家应该根据不同区域的不同特点,因地制宜地确定不同区域的供地政策,以引导各区域遵循各自的区域布局协调发展,来促进我国产业的阶梯式发展。

2.3 各部门法律规制衔接不到位

我国各部门法律规制衔接不到位的原因:我国的整个法律体系中所包括土地整理制度在内的土地法中鲜有涉及对自然生态的保护,有关生态保护与土地资源相关的法律两者之间也是相互分开的,各管各的,没有在制度设计上做到相互之间的有效衔接;有的虽然也有有关生态保护的规定,但却都流于形式,不能得到有效的实施。环境法作为保护各种自然资源生态环境的基本法律,本应该对生态的保护提供充分有效的法律规则,但是其内容大多涉及的是如何进行环境污染防治,对生态环境保护方面的规定却很少[6]。

2.4 土地法对有关生态调控规则方面的弱化与缺失

我国有关资源方面的利用一般都遵循可持续发展的原则,《土地管理法》也不能例外。该法虽然也将促进社会经济的可持续发展作为其规制的原则,但可持续发展所蕴含的生态保护内涵并没有在实际操作过程中予以强化。而且在合理运用土地宏观调控的各种手段中,如在耕地保护、土地利用总体规划、土地用途管制等制度中,有关部门虽也对生态的保护有所提及,但是却缺乏对生态进行保护的具体法律规则,在破坏生态环境后所必须承担的法律责任上也没有明确规定。

3 我国土地调控法律制度的完善

我国正处于社会主义初级阶段,在党中央可持续发展理念的支配下,土地资源的属性问题十分突出,所以,必须从经济、社会和环境和谐发展的整体社会目标出发,来完善土地宏观调控的法律体系。

3.1 强化土地宏观调控,严格执行宏观调控政策

国家在进行土地规划时必须融入法律意识,提高规划的透明度,确保规划能够行之有效。规划得到批准后,不能“束之高阁”。规划既然是法律,就必然对民众公开,以便大家能够充分地参与其中,并且全国民众都应该严格地遵守法律。

国家在对土地进行调控的过程中,不仅要对土地进行合理的规划,而且还要向大众进行有效的疏导和宣传。因此,应该做到:①严格执行土地宏观调控政策,从严控制开工建设项目,加强对已开工项目的合规性审查,对各类待建项目进行严格审查,对不符合法律规定、没有经过一定程序审批的项目,一律不允许其动工建设。②严格控制各类建设用地的审批情况,严禁“以租代征”。对国家政策明令禁止的项目,污染高、耗能高的产业项目,违反规划的项目,不符合国家政策的项目,一律不予批准。同时,按照中央的要求,有关部门要进一步调整投资结构、加强贷款管理、规范招商引资活动,全面落实上级部署的宏观调控政策[7]。

3.2 坚决落实耕地保护责任制,严格实施节约用地制度

坚决围绕18亿亩耕地底线的总目标,建立并健全耕地保护机制,要进一步强化落实土地综合规划的全局作用,严格控制建设用地的规模,避免造成对农耕地的破坏性使用。并且,各类土地规划要配合土地利用总体规划进行,不能使得规划与使用两张皮、两条线,要将年度实际使用土地量控制在年度规划之内。深化征地制度改革,切实维护好实现好农民的土地权益[8]。国土资源部门的有关工作人员在对土地进行管理时,必须严格遵守法律的有关规定,行使自己的权利要在法律授权的范围之内;对那些违法出让国土资源的行为,对违法进行批地行为的责任人员,要给予行政处分,情节严重触犯刑法的,要依法追究其刑事责任;要充分发挥国家土地部门的监督作用,强化对土地进行管理的监督检查力度,严厉打击土地违法行为。

监察部门要协同国土资源部等有关部门,全力查处那些土地使用者非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权的违法违规行为。对造成重大影响的土地违法违规案件要作为典型予以公开处理。如果非法用地行为情节严重并构成犯罪的,要由司法机关追究其刑事责任,以避免相关部门滥用土地审批权,也能够更有效地利用土地。

我国土地资源的基本国情是:人多地少、土地资源分布不均衡。因此,在审批土地的利用情况时要考虑对土地的合理使用,节约用地。按照严格控制建设用地的增长量、盘活现存的还不能用于耕作的土地、节约利用每一块土地的要求[9],严格管理并有效利用土地,最大限度地提高城镇中现有土地的利用效率。对土地资源有效利用的前提是控制规划的标准,

基础是通过市场配置和有偿使用,并建立以政策的适度激励为导向的严格的节约用地制度。在已经制定了标准与制度的前提下,要鼓励尽量少用相对肥沃的土地进行建设,而是要优先开发一些废弃地,闲置很久而未使用的土地,还有那些产出很低的土地。

3.3 坚持强化国土资源执法监察,加强法制建设

土地督察制度的建立,可以在一定程度上摆脱利益牵涉,做到权利的互相制约,有效监督地方政府的土地管理行为,有望解决大宗土地违法案件发现难、查处难的问题,也能够在一定程度上有力地查处大案要案;要充分发挥国家土地督察机构的监督检查作用,成立各部门联合执法办公室,建立公、检、法、纪检和国土部门联合办案机制,加强国土违法案件的查处,最严格地把土地管理制度落到实处;应集中查处以租代征、未批先用、批少用多等违规违法行为;对新发生的土地违法违规行为,有关部门要坚持以处理责任人和处理事情相结合的方式,做到“露头就打”,决不徇私舞弊。

尽管我国已经制定了一系列以《中华人民共和国物权法》、《土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国合同法》等法律为基础,其他法律法规及部门规章为辅助的治理、规划土地的法律法规,但其中不少法律法规仍是原则性强、缺乏执行细则,难以贯彻执行;并且由于这些法律法规政出多门,部分法律法规之间缺乏协调性和一致性。为抑制土地出让过程中的投机行为,切实解决土地供应问题,笔者建议在稳定的前提下,修改和完善现存土地调控方面的法律法规,稳步推进我国土地调控的法制化进程。

3.3.1 加强土地登记的立法工作

目前,我国已进入城市高速发展期,有关部门应该着手制定一些关于城市再开发方面的专项法规,走“盘活城市存量土地、扩大城市土地有效供给”的路子,以解决城市扩张占用耕地的问题。只片面强调划定城市区域、划定基本农田保护区等政策,只能暂时控制耕地面积,并不是长久之计。因此,我国应尽快建立以经济机制和法律机制为主干的土地征用制度,完善我国有关征地的法律。

3.3.2 制定和完善配套的各种单行法律

应进一步制定和完善《土地管理法》以及与其相配套的各种单行法律,例如,土地管理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、土地估价、房地产交易、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法规,且确保这些法律要目的明确,针对性强,条目内容详细,具有可操作性。

[1]杨峰.宏观调控视角下我国土地储备法律制度的完善[J].社会科学,2008(11):93-95.

[2]唐在富.中央政府与地方政府在土地调控中的博弈分析[J].当代财经,2007(8):36-37.

[3]郭洁.土地整理过程中宏观调控法律问题研究[J].中国法学,2003(6):88-91.

[4]孔凡文.论我国土地宏观调控[J].沈阳建筑大学学报(社会科学版),2007(4):202-205.

[5]唐在富,唐玉凤.“地根”调控与经济均衡增长[J].中国财经信息数据,2007(3):42-43.

[6]甘藏春.构建中国特色的土地政策参与宏观调控体系[J].中国土地,2008(1):31-33.

[7]李善同.宏观经济形势及土地参与宏观调控作用的分析[DB/OL].2007-01-30.[2012-03-18].http://www.china.com.cn/new s/txt/content-7736820.htm.

[8]柳博隽.当好土地的“守夜人”[J].浙江经济,2006(22):28.

[9]赵燕菁.宏观调控与制度创新[J].城市规划,2004(9):11-21.

Lega l P roblem s of and Counte rm easures Aga inst China’s Macroeconom ic Regula tion and Control of Land

Y IN Hongyan
(School of L aw,ShanxiU niversity,Taiyuan 030006,China)

Because of the large population and scarcity of land in China,in the process of adjustment and configuration of the land,there have been some legal problem s:the imperfect system of land regulation law s,especially the legal status of land consolidation and planning of the land is not high because there is no independent law,and a certain lack of democratic process of land consolidation because many parts of the planning process are mere of formality and there is no actual operability.Consequently the integrity of the planning department in the eyes of the people is comprom ised.These issues need to be solved.First of all,we should strengthen the awareness and importance of land regulation.Second we should put responsibility“in place”,and then strengthen supervision,the establishment of joint law enforcement office of the various departments in the supervision,and at the same time they can supervision each other.Finally we should strengthen the legal system and improve the legal system.

land resources;macroeconom ic regulation;land regulation of the legal system

D912.3

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.03.004

1673-1646(2012)03-0018-05

2012-04-17

殷红艳(1985-),女,硕士生,从事专业:法学。