段芳

摘 要 在国家的发展过程中,财政是政府进行一切活动的物质保障,财政的民主程度决定了国家的民主水平。在民主的现代社会中,公众对政府的活动具有更大甚至最终的决定权,保障公众参与政府财政活动中也是公民权利能够得到最大实现的途径。本文通过对公民参与地方人大预算监督的关系,分析得出公民参与是地方人大行使预算监督权的坚强后盾同样是民主的有力保障。

关键词 预算民主 人大监督 公民参与

中图分类号：D624 文献标识码：A

一、地方人大预算监督权的理论依据

地方各级人大对预算监督权行使如何，不仅涉及到宪法赋予它的监督权能否充分发挥，而且还直接关系到人大所代表的全体人民的权利实现。

(一)人民主权的要求。

它集中表达了国家的一切权力归属于人民、来源于人民并服务于人民的政治理念,全新界定了国家与人们的基本关系。人民主权一个至关重要的内容就是财政主权,即人民对于国家财政收支的最高权力。政府是否真正受制于宪法,是否为有限政府,是否能将政府行为限定在法制化轨道,其根本在于国家财政权是否真正掌握在人民手中,而不是在政府手中。 代议制下,人民财政主权同样要求国家财政收支的权力由议会控制,即由议会以审批预算和监督执行的方式确保政府向议会负责,议会的预算权成为使政府向议会负责的重要手段。

(二)保障人权的需要。

人权是指人之为人的权利,财产权是人权的一项重要内容。财产是人赖以生存和发展的物质基础。洛克认为,财产权是自然法的一部分,在自然状态下,任何人都不可剥夺他人的财产。人们联合成国家和置身于政府之下的重大和主要目的,是保护他们的财产。正如洛克所说：“最高权力,未经本人同意,不得取去任何人的财产的任何部分。” 对人权最大的威胁就是政府,或者说是来自公共权力。从财政上限制国家权力是一种有效的控权方式,因此从保障人权的宪法原则出发,需要将政府基本的财政事务纳入宪法框架之中,由议会审批政府财政收支计划。

二、公民参与地方人大预算监督的理论依据

(一)公民参与预算监督是预算民主的要求。

政预算不仅仅是关于精确性计算的技巧,它更多的涉及现在社会中预算和民主治理相互关系的根本问题。预算使公民重新获得对政府说话的权力,从而重建代议民主的合法性。 国家行为的所有合法性基础必须居于它与人民的联系。如果市民有话要说,他们应该对政府说,而不是通过投票或者在公开听证会上说。预算民主是预算改革的产物, 政府的财政资金是“众人之财”,预算就是政府用“众人之财”办“众人之事”,所以必须征求“众人”的意见。预算民主,是指建立这样的一种预算制度,在该制度下,政府的收入和支出预算必须遵循民主原则,并将政府所有的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下。在我国现有的制度框架下,实现预算民主的最佳途径就是由人民代表大会审查、批准预算。代议机构对政府的控制和监督应该是现代民主制度的一个核心。 人大审查预算及公共财政建设的目标不是为了单纯限制政府的权力,其宪政意义在于提供了人民代表大会监督制约政府以及社会各阶层之间的利益平衡的媒介。 我国宪法明确规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。选民通过民主选举程序选举产生人大代表,由他们代表人民,组成各级人民代表大会,行使国家权力,也就构成了人民代表大会制度的前提和基础。人大代表提出议案的前提是与选民联系,但是在人口集中的大城市,公民和代表之间的常规联系已经变得更加困难。人大代表无法准确真正代表人民了,公众参与公共行政也就产生了。

(二)公民参与预算是制约权力的保障。

权力是由人来行使的,每个人都是有限的认知性。在公共利益与个人利益并存的情况下,权力是为公共利益服务的。孟德斯鸠：“一切有权力的人都容易滥用权力”,所以需要权力制约,在人大监督预算中公众参与也是对权力的一种制约形式。公众参与在权利层面的表现形式是公民的知情权和参与权,通过权利来制约权力。人大监督预算的公众参与是制约此阶段行政权力膨胀的有效手段,公众通过知情权和参与权,要求行政机关公布相关资讯和参与行政决策的过程当中,制约行政机关滥用行政权力。人大监督预算需要公众参与,公众参与表达意见,政府充分听取公众意见,政府资讯与决策透明化,使公众有监督政府的能力,并借此增进公众和政府的平等对话,形成具有说服力的策略,权力制约模式下的决策需要更多公众参与决策,充分的资讯流通,创造透明政府组织与决策过程。

三、公民参与地方人大预算监督的关系

由于我国人大会议的会期限制和人大代表对财政预算的认知度限制,导致预算监督的软约束。公民个人和团体参与预算权监督无疑会成为加强地方人大监督权强有力的后盾,并且公民个人积极的申请预算公开行为正在影响着政府预算。

(一)公民参与实现人大实质性的监督。

事实上，预算监督包括人大监督、公民直接监督、行政部门内部监督以及社会舆论监督等。其中，最重要最根本的是人大监督。但现实是，人大预算监督权的行使十分薄弱。以公民权利为导向的现代预算制度客观要求民众参与预算全过程；预算历史发展也表明,只有将民众引入预算过程，才能保证公共资金的筹集、分配和使用满足社会成员的需要，最大限度地实现公共利益；也只有将民众引入预算过程，才能促进预算体现人民的意愿，经过人民的同意，接受人民的监督。从根本上讲, 是为了保障纳税人的根本利益, 要每一分纳税人的钱都花在该花的地方, 都花得值得。哪些钱应该花, 花多少, 效果如何, 都应该给纳税人一个可以参与考虑、提供意见的机会, 在知情的前提下有提供建议和观点的渠道并得到反馈, 在了解情况的前提下, 选举代表自己利益的代表参加预算中的博弈。

(二)公民参与预算推动直接民主。

人民是主权的拥有者,政府必须按照民意来办事。经人民同意而建立起来的权力,依民意而统治人民。豒政府只是民意的代理机构,政府按照民意的指导进行公共事物的决策,政府也是把民意凝聚起来的机构,这也就是一个国家需要政府的原因。现代民主国家强调主权在民,即施政应以民意为依据,但是真正的民意来自公众普遍、积极、理性的参与国家事务。人民主权的实质在于保护民主和自由,它更多要求的是通过提供有利于参与和表达的途径来促进公民自由讨论的一种制度框架。现代民主国家强调主权在民,即施政应以民意为依据,但是真正的民意來自公众普遍、积极、理性的参与国家事务。人民有权去参与公共事务活动的决策,参与公共事务方案的执行和管理。人民主权的实质在于保护民主和自由,民主和自由不仅仅是一种政治形势,它更多要求的是通过提供有利于参与和表达的途径来促进公民自由讨论的一种制度框架。

四、结语

国家行为的所有合法性基础必须基于它与人民的联系。最终,预算改革运动寻求的是解决如何在一个群体社会中通过将预算作为联系公民与发展中的国家的新途径以维护可行的代议民主的问题。建立透明民主的财政预算提高了政府在预算方面的决策合理性,同时由于人大代表和普通公众在审查和监督预算上开始发挥作用,尤其是财政预算的公开以及预算监督的透明,改变了过去政府在财政开支上的任意性,一定程度上规范了政府行为。公开、参与和透明的财政预算改革增强了公众对政府的信任。□

（作者：广东商学院,2010级宪法学与行政法学研究生）

注释：

熊伟,宪政与中国财政转型,法学家2004年第5期

[英]洛克,政府论下篇,商务印书馆,1964年版第86页

马骏,牛美丽,预算民主:美国的国家建设和公民权上海人民出版社,第3页

陈奕敏,从民主恳谈到参与式预算,背景与分析,2007年第131期

李龙、朱孔武,财政立宪主义:我国宪法时刻的理论基础,法学杂志2004年第3期

卢梭著,社会契约论.商务印书馆,1980,26-29

参考文献：

[1]熊伟.宪政与中国财政转型,法学家2004年第5期.

[2]陈奕敏.从民主恳谈到参与式预算.背景与分析,2007年第131期.

[3]李龙、朱孔武.财政立宪主义:我国宪法时刻的理论基础,法学杂志.2004年第3期.