林宏颖

摘 要 公共问题的解决是贯穿于公共政策分析全过程中的一个重要内容，所有的公共政策活动都是围绕这一问题展开并进行的。同时，在一个政党竞争的国家中，一项公共政策的施行，除了要分析在整个公共政策分析中讨论是否能够解决社会问题，还要受到政党竞争现实中争夺选票这一目的的影响。

关键词 政策问题 唐斯 英国福利共识

中图分类号：F062．6 文献标识码：A

唐斯的选票最大化模型在英国这样的两党制的政治国家中尤其表现得突出，工党和保守党都希望得到更多的支持选票，战后英国政党体制两极对峙、相互竞争的格局具有这样一个显著的特点, 就是英国两大政党之间存在着政策制定方面的趋同现象, 并且这种两党一致具有一定的政治基础, 这是英国社会中的一个独特现象。与之相对应, 在英国福利国家发展过程中, 在福利政策制定与社会立法方面, 保守党与工党之间也存在着两党一致现象, 我们称之为英国政治制度中的“ 福利共识” 现象。

同时，作为公共政策来说，英国福利政策的制定也如同一般的公共政策一样从始至终贯穿了解决政策问题这一关键词。福利政策的提出是在英国独特的背景之下形成的，同时在政策的具体制定、执行的具体环节之中也都是以解决这一问题为导向的，只有能够解决相关问题的政策分析才是有意义和价值的。

一、政策问题的解决、两党竞争选票模型以及英国福利制度在公共政策分析框架下的简述

（一）政策问题的解决贯穿于整个公共政策过程之中。

解决问题本身是公共政策产生的前提，只有通过对比实际状态与社会期望之间的差距发现问题的存在并通过使之进入公共议程进行解决。同时，在整个公共政策过程之中，对政策问题的解决也是贯穿于其中的重点，无论是备选方案的选择还是在执行过程中都是围绕着解决政策问题这一关键来进行的。在政策分析中，最致命的错误在于第三类错误，即应当解决正确的问题时却解决了错误的问题。豪伍德与彼得斯所谓的政策病理，其实就是政策制定者经常对错误的问题提出正确的解决方案，原本以为解决了问题，实际上远离了问题的症结，从而导致政策方案无效果。因此，成功解决政策问题首先要正确的找出问题所在，其次，在接下来的政策环节中都是围绕成功地解决问题展开的。

而注重解决实际问题是公共政策学科的发展趋势。从政策科学产生的背景看, 上世纪60 年代, 美国遇到很多政治问题和社会问题, 如反战运动、民权运动、贫困、就业、环境保护等。政府需要学者对政策问题进行研究, 帮助政府分析问题并制订政策方案。

（二）代议制政府下唐斯的两党竞争选票模型的现实分析。

在对代议制政府建立经济模型之后，需求者包括：需要政府的居民、企业和利益集团三方共同组成；政治供给者也就是立法者；仅仅分派商品和服务的给需求者的行政人员被看成是被任命的政治代理人。这个模型中的假设是参与者的自利行为，在这里假设政府行为的需求者试图最大化效用和利润，而供给者则努力最大化自利的另一维通常是预算规模。供给模型的四种类型之中，女巫模型认为被选出的供给者可能促成任何有助于保住或获得官位的事情。安托尼·唐斯最早支持了女巫模型，唐斯的基本假说是“政党制定政策是为了赢得选举，而不是为了制定政策而赢得选举”。在这样的假设之下，两个竞争性的政党为了使选票数目最大化争取尽可能多的选民，最终的结果是，两党目标趋于一致，提出类似的纲领。

唐斯从政府、政党、选民的理性行为入手，分析了西方民主制度背后的经济实质，在“理性人”和“利益最大化”的经济学基本假设基础上，提出了“选票最大化”理论，建立了一个理解公共政策和政府行为的理论模型，阐明了西方民主制度运行的机制、动因及其局限性。唐斯民主模型一再被实践证明，但也受到了不同的批评。唐斯的选票最大化模型也许过于简单化，但作为衡量现实中政党行为的标尺仍然是有用的。

（三）英国福利共识的背景分析。

从概念上看, 福利共识是指主要政党之间在福利制度和模式的选择, 以及福利政策的制定与调整方面有着共同一致的主张, 是泛指多党制下各政党基于意识形态的趋同或中间化而采取相同或相近的福利政策主张的发展态势。

英国的两党制是一种竞争性政党制度，主要的政党之间通过竞选和轮流执政来治理国家。在英国，由于形成了势均力敌的两党对峙或两个选举联盟对峙的格局，在这种相对平衡的政党体制下，只要各党遵守“博弈规则”，就可能保持政治制度的稳定性、政策的连续性和政权的“和平更替”。共同遵守的“博弈規则” 表现在：一是保证下台后成为反对派的政党有合法权利在将来重新执政。二是朝野各主要政党在政治体制方面要有最低限度的“共识”，以便保持国家政策的连续性。三是新上台的执政党只能根据竞选纲领的规定管理国家,不能超出施政纲领, 打破原有的社会结构。在政治“博弈规则”下，英国两大政党在福利国家制度方面维持了一个基本连贯的政策框架，福利制度的改革或者福利政策的调整并没有因政党轮替而产生政策的断裂和紊乱。形成这一局面的另一个原因是上文所提到的社会福利本身即具有政治性，而且是政府预算中最昂贵的项目，具有很强的刚性，对选民来说非常敏感, 因而是政治上最神圣不可侵犯的项目。

政党竞争是影响社会政策形成的重要机制之一。在政党竞争过程中, 政党出于对选票的争夺和迎合选民的需要而采取比较接近的福利政策, 形成政策趋同和福利共识。在战后英国福利国家发展演变过程中, 保守党和工党之间形成过两次福利共识，英国两党间福利共识是政党理性竞争的结果。

二、基于英国福利共识案例的公共政策分析

（一）英国福利政策中的政策问题解决。

二战期间英国首相丘吉尔曾许诺，战后英国将建立起一套“从摇篮到坟墓”的福利制度。到如今英国人的生活已经发生巨大变化，其中最突出的就是建立起了社会福利制度，这是英国人颇为自豪并经常炫耀于人前的资本。英国的社会福利制度由三大部分组成：国民保健制度、国民社会福利制度和社会保险制度。其中，国民保健制度和社会保险制度由中央政府组织实施，国民社会福利制度由地方政府组织实施。

对于社会福利政策这一政策问题的认识，不同的文化、不同的国家等差异性决定了对于这一问题差异性认知。20世纪50年代英国著名的社会学家和社会政策学家马歇尔全面论述了公民权理论，认为公民权由公民的民事权利、政治权利和社会权利组成，而社会权利主要体现在教育制度和社会福利方面，即意味着所有拥有完全公民资格的公民都享有社会服务和社会福利的权利。这一理论为英国福利国家的建设提供了理论上的重大支持。与此相对比，在我国就不能全面实行项目全、标准高的“福利国家”模式 ，因为，在我国，目前生产力发展水平还不高，并将长期处于社会主义初级阶段。由此可以发现，尽管针对同样的福利政策，不同的背景之下会作出不同的认定就是由于政策问题的主观性特征导致的。

公民权理论不仅为福利国家的建设提供了理论支持，同时也带来了对社会问题的新的理解，即社会问题产生于社会福利制度的不完备和不公平，因为在福利能够充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在的。正是基于上述原因，现代社会工作者将关注弱势群体、帮助社会弱者、健全福利制度视为社会应尽的责任。英国福利政策的起源也是如此，福利政策的前提也是为了解决社会问题而设立的。

（二）英国福利政策中的“福利共识”。

公共选择理论认为，在选民呈现钟形曲线分布的前提下，温和的中间选民往往主导了选举的最后结果。任何一个政党或政治家, 要想赢得最大量的选票，必须使自己的竞选方案符合中间投票者的意愿。从两党制来看，竞争中的两大政党如果能向中间靠拢以争取到更多具有中间政策倾向的选民的选票，那么这个政党赢得选举的可能性会很大。唐斯建立了“政党选举竞争的空间理论”，他认为在两党制政体下存在着两党聚合的趋势，因为每个政党试图尽可能地与对手相类似。

战后英国政党体制两极对峙、相互竞争的格局具有这样一个显著的特点, 就是英国两大政党之间存在着政策制定方面的趋同现象，并且这种两党一致具有一定的政治基础, 这是英国社会中的一个独特现象。与之相对应, 在英国福利国家发展过程中, 在福利政策制定与社会立法方面, 保守党与工党之间也存在着两党一致现象, 我们称之为英国政治制度中的“ 福利共识” 现象。英国战后初期，在保守党与工党之间形成了以混合经济、充分就业、福利国家和公平分配为主要内容的共识政治。这是两党之间在战后出现的第一次政策一致。在共识政治的背景下，两黨在福利国家制度方面取得了一致的意见。在这次福利共识的形成过程中，1942年贝弗里奇报告的发表奠定了福利共识的基础, 工党上台前后于一年间制定的一系列社会立法是福利共识的制度框架，而保守党于1944—1948年制定的一系列社会立法是福利共识的制度框架，而保守党于1947年制定的全面接受工党关于充分就业和福利国家政策主张的《工业宪章》则标志着两党间福利共识的最终达成 。

从下图中可以看出, 英国两党1931年的政治宣言都比较极端, 因为当时面对着严重的政治危机和经济危机。自1945年以后两党竞选纲领靠得越来越近, 保守党在败选后直接向左翼摆动。1951年保守党重新执政后, 其政治宣言向中间的经济政策发展, 而工党宜言则向左摆动。两党在20世纪60年代均向中间过渡,呈现出两党聚合或趋同的格局。到1964年, 按照罗伯特森的测算, 两党在竞选的主要经济议题上的距离仅为1931 年时五分之一。通过对两大政党主要的竞选文件的分析, 可以得出这样的结论：从较长时期看, 英国两个主要政党逐渐由对立走向一致。

罗伯特森对英国政党的政策立场变化的描绘（1924-1966）

资料来源： Richard Ross. Do parties make a difference? Macmillan press.Ltd.1980.p46.

三、总结

在战后英国福利国家的发展演变过程中, 虽然两个政党之间在主要的社会经济政策方面存在着前文所述的福利共识, 但不排除在福利国家发展的不同阶段、福利国家的不同项目上两党间存在的分歧与争论。毕竟, 保守党与工党处于两党制中对峙的两极，政党的定位、传统的意识形态、各自的社会基础都不相同。但是，尽管两党存在分歧，在具体到一些具体政策来说，还是存在可能是两党在选票以及其他一些客观因素的影响下，两党的政策趋同。这也体现了唐斯提出的理论中现实的可能性。

社会保障政策的建立是任何一个国家体现政府公共性特征、维护社会的而稳定与发展所必须面对和解决的问题。然而，不同的国家会针对自身情况制定相应的福利政策，英国福利国家的形成既有理论基础，同时又有其现实基础。从唐斯的理论看来，尽管任何政党提出福利政策的最终目的都是为了获得选民的支持，从政治角度是如此，但从现实角度来说这些政策都必须以能够解决现实的社会保障问题为政策之关键。□

（作者单位：中国政法大学研究生院2010级政治与公共管理学院行政管理专业）

注释：

宋锦洲.公共政策：概念、模型与应用.华东大学出版社. .281页.

孙洁.英国的政党竞争与福利共识.社会保障研究，2006年第一期，31页.

参考文献：

[1]戴维·L·韦默、艾丹·R·维宁.政策分析——理论与实践.上海译文出版社.2003年版.

[2]冉隆勃、黄跃秋. 英国的"福利国家"——其由来、发展与面临的问题.欧洲研究.1985年第四期.

[3]贺蕊玲.对唐斯民主模型的再认识.辽宁行政学院学报.2011年第二期.

[4]王燕.英国共识政治评述.教学与研究.2003年第六期.