张军见 梁继东

摘要：随着我国社会经济的快速发展，一系列侵害国家利益和社会公共利益的行为激增。然而，在我国目前的法律语境下，受侵害的国家利益和社会公共利益却得不到有效的救济和维护，仅仅依靠个体向法院提起民事诉讼很难达到理想的法律效果和社会效果。实践中由检察机关代表国家提起的公益诉讼又面临缺乏直接法律依据的尴尬。因此，鉴于我国目前公益诉讼的现状，有必要重构一种符合我国社会情况的公益诉讼制度。本文在分析了我国当前民事公益诉讼现状的基础上，对我国公益诉讼制度的建立与完善提出了几点不成熟的设想，以期对我国民事公益诉讼的发展有所裨益。

关键词：公益诉讼；民事诉讼；制度

中图分类号：D915.2文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-0-02

一、前言

传统的民事诉讼理论认为，只有公民、法人或其他组织因自身的民事权益受到侵犯或与他人发生民事权益争议时，才能以原告资格向人民法院提起民事诉讼，维护其民事权益。我国的民事诉讼原告制度即是以该理论为基础建立起来的，《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这里的“有直接利害关系”即限定了原告必须是实体性权利的享有者。显然，这种规定限制了个人和大多数的单位、组织提起公益诉讼的权利，甚至从根本上排除了社会个人和有关单位、组织作为原告提起民事公益诉讼的可能。由于我国目前缺乏完善的民事公益诉讼制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分完整的救济，而检察机关代表国家提起公益诉讼在目前又面临法律上的尴尬。相较于外国，我国的民事公益诉讼制度在立法和实践上都处于落后状态，这种情况的存在削弱了社会自我调节功能，不利于发挥公民监督政府的作用，更不利于法治国家和和谐社会的建设。可见，建立和完善我国的民事公益诉讼制度已成当务之急。

二、民事公益诉讼概述

1.民事公益诉讼的涵义

公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代，其被赋予现代意义并引起广泛关注，始于20世纪西方社会由自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。随着科技进步和生产规模的扩大，社会利益关系发生明显变化，传统的单纯依靠私益诉讼来保护自己利益的诉讼制度已越来越不能满足法律社会化的要求，社会出现了以维护公共利益为出发点，以保护私益为间接目的的公益诉讼制度。在美国公益诉讼被称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公共诉讼的概念。

民事公益诉讼属于公益诉讼的范畴，它是指在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，通过诉讼的方式来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。由此可见，民事公益诉讼的本质就在于公民和社会通过司法途径直接要求个人或单位、组织承担公共责任，以对抗其行为对公众造成的侵害。受害人常常追求的不是或不仅仅是自己获得赔偿和其他方面的利益，而是要求改变或者停止被告的活动方式，以使被告的侵权行为对社会和公众的影响降到最低。这是公益诉讼和私益诉讼的最本质区别所在，也是公益诉讼在促进社会进步方面的重大益处所在。

2.民事公益诉讼的特征

相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下特征：(1)民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益。因此，建立民事公益诉讼制度可以充分保护公共利益、社会利益、国家利益。(2)民事公益诉讼的原告是与民事诉讼标的无直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织(包括特定的国家机关)。(3)民事公益诉讼的诉讼标的是已经受到侵害或者有受侵害之可能的社会公共利益。(4)民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿、恢复原状、对侵害者的惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和法规，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动。

三、对我国民事公益诉讼现状的考察及思考

近年来，有代表性的公益诉讼案例在不断增多这说明人们的法制意识在不断增强，但通过对这些带有公益性质诉讼的考察，我们发现其结果大多不尽如人意，要么社会上大量的危害公益的行为无人过问，要么有富于正义感的人士提起诉讼，但在法院这关即被卡住，要么即使胜诉却根本达不到当初提起公益诉讼的初衷：

1.受害者对危害公共利益的行为不愿或不能提起诉讼。以危害环境案件为例，对于当今社会大量的破坏环境的案件，公民由于法律的羁绊无法直接提起诉讼，或由于诉讼费用巨大而不愿提起诉讼，而环境保护部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼。

2.法院以缺乏相关法律依据为由，或者出于维护强势一方的需要，或者出于地方保护主义的目的，要么不予受理这类起诉，要么驳回起诉。如几年前的松花江水污染公益诉讼案件，黑龙江省高级人民法院立案庭以“原告不适格，案件不属于人民法院受案范围”等原因拒绝受理本案。

3.提起公益诉讼者即使偶尔胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。如著名的火车站厕所收费案，这起案件经过近三年的审理，法院最终判决原告胜诉，郑州铁路分局返还原告0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据后续的报道，郑州火车站在官司败诉后，仍在继续收取入厕费用。

造成上述尴尬局面的原因是多方面的，但最主要的还是我国现阶段在法律和制度方面的欠缺，导致民事公益诉讼制度的完善和发展面临着诸多障碍。

法律上的阻碍来自民事诉讼法对起诉主体资格的限制。根据我国《民事诉讼法》第108条的规定，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。因为这一规定，想维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，却不能提起诉讼。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的民主监督的权利和检察机关法律监督的权力，但是，大都比较抽象，缺乏可操作性，导致这些权利无法落实。就举证责任而言，“谁主张，谁举证”的原则在适用于民事公益诉讼时并不公平，因为公益诉讼案件中原告往往处于弱者地位，举证比较困难。再就经济上而言，《民事诉讼法》第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费，财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须提前缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、財力上远远胜于原告，而民事公益诉讼由于其自身特征往往旷日持久，这使得本就弱势的原告难以为继。

制度设计上，在目前的法律语境下，检察机关提起民事公益诉讼缺乏直接的法律依据。由于我国民事诉讼法坚持原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，这就使得检察机关提起公益诉讼存在程序法上的原告主体资格缺失问题。其次，即使《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定了如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，这一条款也是具有针对性的，是针对具体案件附带提起的，并没有在实际意义上赋予检察机关直接提起公益诉讼的权利。

四、完善民事公益诉讼制度的设想

鉴于我国在公益诉讼制度立法和实践上与现阶段社会发展严重不协调的局面，我们有必要重构我国的公益诉讼制度。当然，如何重构这一制度，既涉及到理论问题，又涉及到技术操作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，当前最迫切需要的就是修改现行民事诉讼法，尽快消除民事公益诉讼的障碍，或者专门设计公益诉讼一章，在技术层面上进行细化，笔者认为后一种方式不失为更为理想的一种方法。

1.在民事公益诉讼领域抛弃传统的“当事人适格”理论，确立以“诉的利益”为标准的当事人理论。我国在公益诉讼制度的构建与完善过程中，现行民事诉讼法上“当事人适格”是最大的理论障碍，即民事诉讼法第108条的规定。这种“当事人适格”理论，缩小了适格原告的范围，使实践中很多的公益案件无法通过民事诉讼渠道解决。而所谓“诉的利益”，“乃原告谋求判决时的利益。这种诉讼利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的，它是原告所主张的利益面临危险和不安时，为了除去这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”以这一标准确立的当事人理论的最大特点即是扩大了当事人的范围，凡法律上有利害关系的双方对于诉讼标的的权利义务有争执的，当事人对该诉讼即有‘诉的利益，当事人在本案中即为适格当事人。诉的利益标准使正当当事人利益的正当性在诉讼一开始就获得法律的认可，而是否能够得到法院裁判的承认并获得判决的效力，有赖于法院审理过程中双方的举证和抗辩，以及法院对双方所代表的社会整体利益的冲突和再分配问题的权衡。

2.扩大民事公益诉讼原告和受案范围。我国民事公益诉讼的原告应当包括检察机关、相关的社会团体、公民个人。(1)检察机关。在国外检察机关是有提起民事公益诉讼的权力的，但在我国却缺乏直接的法条依据，因此，有必要借鉴其他国家的实践经验赋予检察机关提起任何民事公益诉讼的权力。另外，在公益诉讼中，受害方往往是弱势群体，被诉主体在经济、法律知识甚至社会地位上都处于强势地位。在这种情况下，检察机关作为国家公权力适时介入，以民事诉讼的方式维护国家和社会的公共利益就显得十分必要。(2)相关的社会团体。在各国的实践中，社会团体作为民事公益诉讼的原告已经成为一种普遍的制度。(3)公民个人。民事公益诉讼的目的是为了维护公共利益，民事公益诉讼是为了维护公共利益，那么应当赋予公民个人以原告资格，以体现民事公益诉讼的开放型和公共性。

3.结合具体案情，大幅降低诉讼费用，设置民事公益诉讼费用的合理上限，最大限度的降低原告人的后顾之忧。公益诉讼一般涉及的是重大公共利益，诉讼标的巨大，如果按照现行诉讼法的规定收取诉讼费用，绝大部分的团体和个人都无法承受，这就使得法律普遍赋予的权利因法律外因素而被剥夺。因此，应当对民事公益诉讼费用实行特别的规定。有必要结合案情，在诉讼费用上设置上限，或者予以大幅度减免，使原告不至于因为巨额的诉讼费用而停止公益诉讼的脚步。

4.在举证制度上实行举证责任倒置。鉴于民事公益诉讼中，原、被告双方在实力上的悬殊，为了实现主体地位的平衡和公益诉讼的目的，应当实行举证责任倒置制度，由被告人负责举证。

5.在民事公益诉讼中借鉴现行法律中的代表人诉讼制度。由于在民事公益诉讼领域要确立以“诉的利益”为标准的当事人适格理论，这就可能出现原告众多的情况，因此有必要在民事公益诉讼中实行代表人诉讼制度，在众多的原告中选出一定的代表人进行诉讼，其他的细节可以参考民事诉讼法上的代表人诉讼制度。

五、目前法律语境下的过渡解决方法——由检察机关单独提起民事公益诉讼

考虑到我国目前法治建设的状况和立法的前瞻性，由检察机关单独提起民事公益诉讼不失为较为稳妥和符合现实情况的选择。而且检察机关作为民事公益诉讼的原告向法院提起民事诉讼已是当前世界各国立法趋势，美国、英国、法国、德国、日本等国家分别建立检察机关提起公益诉讼制度。在不改变现行法律或者对现行法律改动较小的情况下，我们可以在《民事诉讼法》中单设一章有条件地赋予检察机关单独提起民事公益诉讼的权力，这也符合世界许多发达国家在这一领域的立法潮流。检察机关是我国专门的法律监督机关，担负着确保国家法律统一正确实施，保护国家社会公民合法利益的责任。同时，检察官熟悉法律，掌握诉讼技巧，能够有效及时地运用法律手段，维护国家和社会公共利益。因此，检察机关作为民事公益诉讼原告具有可操作性，而且检察机关提起民事公益诉讼在近几年的实践中也出现了比较成功的先例，这也为我们开辟检察机关提起民事公益诉讼之路提供了有益参考。

參考文献：

[1]周楠,吴父翰.罗马法[M].群众出版社,1983:350.

[2]普钦斯基著,江伟,刘家辉,译.美国民事诉讼法[M].法律出版社,1983.

[3]叶明，.公益诉讼地局限及其发展的困难[J].现代法学,2003(05).

[4]李春成.公共利益的概念建构评析[J].复旦大学学报,2003(01)

[5]陈贤贵.公益诉讼的冷思考[J].贵州警官职业学院学报,2006(04).

[6]韩红俊,王均容.公益诉讼的理性思考[J].国家检察官学院学报,2004,12(04).