刁飞腾

（天津市河东区人民检察院，天津300000）

检察职能向基层组织延伸的路径分析

刁飞腾

（天津市河东区人民检察院，天津300000）

由于法律体系的不健全，社会管理的缺失，社会各基层组织存在的法律盲区较多，这种现状已成为妨碍社会经济发展、影响民主法治建设的重要制约因素。对此，作为国家专门的法律监督部门，检察机关一方面要重视检察职能向社会基层组织的延伸，同时也要积极探讨检察职能向社会基层组织延伸的方法和路径。

基层组织；检察职能延伸；必要性；基本路径

在社会主义法制体系初步建立的阶段，社会基层组织的地位和功能日益凸显，作为社会最基本的组织架构，这些社会基层组织不仅在数量上蔚为壮观，而且在维护社会和谐稳定，化解社会矛盾，保障民生等方面都发挥着不可或缺的作用。但是由于社会公共管理和法律规制的缺失，社会基层组织自身也存在种种问题。对此，作为国家专门的法律监督部门，检察机关不仅要重视检察职能向社会基层组织延伸的现实必要性，同时也要积极地从检察执法实践中找到路径。

一、社会基层组织的内涵与范围界定

（一）内涵

从社会学的角度来看，人是各种社会关系的产物和总和。而社会基层组织则是人们参与管理国家和社会事务以及组织社会生产生活的重要载体。社会基层组织是社会的细胞与基本单元，是社会的基础。因此，社会基层组织即是指人们按照一定意图和形式建立起来的，与社会个体成员直接相关联的社会群体或集团。它是生活在社会基层的人民群众成立的一种社会管理组织。其功能和定位即是政府或政党联系基层群众的纽带，是国家政权得以存在的基础。

（二）范围界定

我国现代社会基层组织的发展主要经历了民国时期的保甲组织、共和国建国初期的城市居民委员会和农村的村、生产大队；“文革”时期的“文革小组”、“向阳院”和“生产大队革命委员会”以及实行改革开放后恢复的居民委员会和村民委员会这四个阶段。

然而，结合社会基层组织的基本内涵和目前中国经济社会发展情况看，笔者认为，社会基层组织除了城市居民委员会与农村的村民委员会之外，还应将政党、国家、社会团体的基层组织以及各类企业、事业单位涵盖在内，因为这样才能更真实地反应中国社会基层生活的全貌，并为检察职能向基层组织延伸提供工作范围。

二、检察职能向基层组织延伸的必要性

作为国家法律监督机关，检察机关承担着化解社会矛盾、促进社会稳定、维护公平正义的重大责任。检察职能向基层组织延伸是检察机关主动应对社会新情况、新问题，积极回应人民群众期望社会公平正义的体现。其实质不是检察权的“扩张”而是检察机关法律监督手段的强化。

（一）检察职能向基层组织延伸是实现经济社会全面发展的客观要求

从宏观的视角看，中国经济发展正经历着由生存型阶段向发展型阶段转变，由宏观构架转向微观结构调整以及由注重经济发展到政治建设、经济建设、文化建设和社会建设四位一体协调发展的转变。并且由此产生的民生和经济改革接踵而至，诸如公共事业、公共服务领域的改革、城乡管理体制改革、收入分配制度改革、教育改革、医疗和社会保障制度改革等。然而现实的问题是，这些涉及国计民生的改革举措，大多都是通过城市居民委员会、农村村民委员会、企业、学校、医疗机构、劳动就业与社会保障服务中心等社会基层组织完成的。这样也就意味着部分处于上位的公权力的让渡和转移。但是“不断有经验向我们表明：不能受到制约的权力都易于产生滥用权力的问题。也就是说，在社会基层组织层面，不可避免地会发生因权力滥用所引发的社会和法律问题，如贪污、挪用公款、截留资金、私设“小金库”、利用职务便利为个人谋取好处、财务不透明、办事流程该公开而不公开等现象依然存在。因此，在经济社会发展转型和变革的过程中，检察机关只有将检察职能向社会基层组织延伸，不断完善检察机制，围绕农村土地征用、城镇房屋征收拆迁、企业改制、涉农专项资金、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理、涉法涉诉等方面群众反映强烈的问题，有针对性地加大法律监督工作力度，为社会经济发展提供稳定的政治局面，切实有效地保障社会主义法制体系的健康发展。而且社会基层组织作为联系国家和政府公权力与社会公众的桥梁和纽带，其组织管理机制是否完善，最能够为生活在社会基层的人们所直接感受到。因此，检察职能向社会基层组织延伸是增进社会公众对国家政府信任和提升检察机关社会公信力的现实要求。

（二）检察职能向社会基层组织延伸是检察机关参与社会管理创新的重要内容

社会管理创新活动不仅是一种理念也是一种实践。其意义在于从自上而下的互动中寻求社会的公平正义与和谐稳定。而要达到这一目标，最为重要的一环即是完成社会基层组织的管理创新，以使基层社会完成自身的现代化，为国家和社会的未来发展培养元气与后劲，提供可持续性的有效支持。同时，检察权自身也并不完美，存在着先天的不足。因为检察权也是一种范围有限、程序性的法律监督制度，是一种相对脆弱、容易落空的权力。并且检察权地位和职能的法律规定过于抽象化和空泛化，使得在宏观上强化了检察权的地位同时，在微观上和实践中却有削弱检察权能的趋势。而且正是基于对社会基层组织在社会管理创新中的地位和检察权自身的不完美的考量，将检察职能向社会基层组织延伸，纳入到检察机关参与社会管理创新的活动中来，方显示其价值。一方面社会基层组织层面的社会管理创新和社会基层组织的现代化离不开检察机关的法律监督与支持；另一方面，积极探索和完善检察监督途径与手段，做好社会基层组织的监管，检察机关才能更好地拓宽保障人民群众权益的渠道，促进社会公平正义，从而赢得社会公众的信赖与认同，从而在检察职能向社会基层组织延伸的过程中将检察权落到实处。

（三）检察职能向基层组织延伸是检察机关基层建设的内在要求

2011年10月31日最高人民检察院下发的《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》指出，人民检察院基层工作是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要桥梁和纽带，是落实依法治国基本方略的重要途径，是运用检察职能维护稳定、保障民生的一线平台和前沿阵地。加强和改进人民检察院基层建设是解决基层突出问题的现实要求。也就是说，检察职能向社会基层组织延伸，不仅是检察机关坚持立足法律监督职责，维护人民群众权益，促进基层社会和谐稳定，积极探索延伸法律监督触角的重要途径和方式，也是检察机关基层建设的内在要求。只有自觉坚持检察职能向社会基层组织延伸，基层检察院才能进一步提高执法为民的能力和水平，更好地发挥基层检察院服务大局的基础前沿作用、执法为民的一线平台作用和维护稳定的第一道防线作用。

三、检察职能向社会基层组织延伸的基本路径

如果我们对检察职能向社会基层延伸的必要性分析还只是停留在静态层面的话，那么检察职能向社会基层组织延伸的基本路径的分析则是在实践层面探讨检察职能向社会基层组织延伸的操作性问题。

（一）要注重检察机关群众工作能力的培养

从检察工作的实践性角度看，注重新时期检察机关群众工作能力培养，其首要任务就是要求检察机关建立与社会基层组织群众联系的常态化机制，并要求检察实务工作者要时刻保持与社会生活实际接触的敏感性、自觉性，将检察执法理念具体地应用到社会生活实际层面。因为从事实际业务的人只有“不断与生活和自然界的事物保持接触”，他才能“从经验里得出他的理念，而且必须经常加以改变，并改造他的理论，使其适合于必须应用这些理论的事实。”

从社会管控的角度看，检察机关作为国家法律监督部门，要实现和强化其自身法律监督的功能与地位，就离不开人民群众的参与和社会力量的合作。“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统。”②所以，在检察职能向社会基层组织延伸的过程中，注重新时期检察机关群众工作能力建设，除了密切联系群众的机制外，另外一个重要的方面就是建立以社会基层群众参与，以社会基层组织为主体的社会力量合作的检察工作网络管理系统。

（二）要不断加大检察机关工作的宣传力度

美国社会学家帕克认为，社会本身就是社会互动的产物，并且在时间和空间的尺度上将社会统合起来。而这种社会互动的表现形式在现代社会又通常表现为社会舆论宣传与引导，以及社会公共意见的搜集整理与表达。因此，在新时期，检察职能向社会基层组织延伸，其中一个重要的途径就是要不断加大检察机关对自身工作的宣传力度，增进与生活在社会基层的人们之间的互动，让民众知道检察机关的工作职责以及通过怎样的法律程序或环节才能实现其正当合理的利益诉求和权利主张。检察机关通过对自身工作的宣传，不仅实现了与社会公众的互动，增进了社会公众对检察工作的认识，而且也是社会公共意见表达与搜集整理的重要途径。其显而易见的好处是通过检察机关对自身工作的宣传，实现了社会法律“知识的共同分配（shared distribution）”并赋予检察机关完成常规（routines）工作能力之外的“一种额外的行动能力”。

（三）要进一步丰富和拓展检察工作室平台功能

自2009年2月27日最高人民检察院发布《2009-2012年基层人民检察院建设规划》提出积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设以来，检察工作室的工作取得了可喜的成绩。但这与时代的要求、司法改革的目标和人民群众的诉求还存在一定的距离。因此，在检察职能向社会基层组织延伸的过程中，要进一步丰富和拓展检察工作室的功能，以实现对社会基层组织的有效法律监督。

一是要注重检察工作室的信息平台功能，除将检察工作室直接设在社区或行政村的方法外，还应在未设置检察工作室的社区和行政村设检察信箱和检察信息栏，以便及时搜集社区居民或村民对居委会、村委会、驻地企事业单位等社会基层组织的建议、意见和举报信息，并由检察工作室工作人员负责检查信箱，分类整理民众的相关建议、意见和举报信息。同时，由检察工作室的相关工作人员通过检察院官方网站或设在社区、行政村的检察信息栏，在严格区分涉密与否和遵守相关信息披露制度的基础上，公布检察机关对所搜集的建议、意见和举报信息的处理情况，尊重公众的知情权。

二是要注重构建检察工作室对社会基层组织，特别是居委会、村委会、集体性质的企事业单位的定期巡查工作机制。其主要内容是要求检察工作室围绕财务公开、农村土地征用、城镇房屋征收拆迁、企业改制、涉农专项资金、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理、涉法涉诉等问题，有重点有针对性地对相关社会基层组织进行巡查，并将所发现的问题通过合法有效的途径提交相关部门（包括检察机关内部的各职能部门）。其中，对于存在问题较轻的社会基层组织或单位，检察工作室还可以直接向其发出检察建议书。

（四）要加大对基层职务犯罪的打击与预防力度

近年来，随着新农村建设、城镇化建设的不断深入以及利益分配格局的不断调整，涉及社会基层组织工作人员的职务犯罪问题也越来越突出。因此，检察职能向社会基层延伸其中一个很重要的方面就是要加大对社会基层组织工作人员职务犯罪预防与打击的力度。

一是检察机关要对社会基层组织人员职务犯罪予以足够的重视，在坚持宽严相济政策的基础上，对于那些贪污数额较大或有其他严重职务犯罪的应果断立案，坚决查处，实行有效打击。同时对牵涉社会基层组织职务犯罪的窝案、串案，检察机关也要加大打击力度，即主要打击以同一基层组织多名工作人员联合实施的职务犯罪，以及与其他部门、单位人员内外勾结，上下联手所实施的串案，从而有效地防止社会基层组织层面的“抱团”犯罪，并打消社会基层组织工作人员“法不责众”的侥幸心理。

二是要在依托检察工作室的基础上，力求避免对社会基层组织权力法律监督出现“盲区”，要基本实现基层组织权力法律监督的全覆盖，保证社会基层组织权力在阳光下运行。特别是在财务管理、专项资金管理方面，检察机关应在坚持程序合法的前提下，积极开展对社区或行政村的财务清理检查，以查办并积极预防贪污、挪用截留专项资金、渎职等职务犯罪。

三是检察机关要通过影像资料、宣传图册、法制讲座等形式加大对社会基层组织工作人员的职务犯罪预防与宣传教育力度，并建立长期有效的检察法律监督保障机制，确保社会基层组织的社会公共职能依法公正履行。

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1673―2391(2012)09―0154―03

2012—06—11

刁飞腾，男，天津市河东区人民检察院。

【责任编校：郑晓薇】