论公民行政法上无因管理行为的合宪性<br/>——以行政权归属和公共利益为分析视角

论公民行政法上无因管理行为的合宪性
——以行政权归属和公共利益为分析视角

2012-04-13路俊强

湖北警官学院学报 2012年9期

关键词：行政权行政法行使

路俊强

（四川大学法学院，四川成都610207）

论公民行政法上无因管理行为的合宪性
——以行政权归属和公共利益为分析视角

路俊强

（四川大学法学院，四川成都610207）

我国主要通过私法制度对无因管理行为加以界定和规范，但这远远不能解决当今社会频繁出现的公民在行政法上的无因管理行为问题。而要解决这一困境，需要寻求其在宪法上的合理性。因此以行政权归属和公共利益性为分析视角，建构公民行政法上无因管理行为的宪法理论支撑，将对我国行政法学的研究和行政法制的发展产生深远影响。

行政法上无因管理；合宪性；行政权归属；公共利益

一、当前我国行政法上公民无因管理行为之现状

无因管理制度源自罗马法，称为Negotiorum gestio(管理他人事务)，最早适用于为不在之人管理事务。之后，很多国家的法律，例如法国民法典、德国民法典、日本民法等都把它作为完整独立的债加以规定。无因管理在我国一般仅限于私法领域，在民法中通常作为无因管理之债来探讨。一般认为，无因管理是指在没有法定或者约定义务的情况下，为避免他人（包括组织）利益遭受损失，为他人管理事务的行为。我国现行民法对此就有相关规定，例如《民法通则》第93规定，没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支出的必要费用。

然而，由于习惯在民法领域去界定无因管理行为，这种固定思维使得我们往往否定生活中出现的在地位相对不平等主体之间的无因管理行为。其实，随着行政法的发展，在现代国家中不仅公民个人相互之间会产生无因管理之债，公民、组织与国家之间的无因管理行为也越来越多。那么，我国对于在行政法上公民的无因管理行为有规定吗？举一个例子，甲是一个热心肠，某日在追逐一个偷了别人钱包的盗窃者乙时，乙驾车逃跑不慎撞到了路边的石碑，车毁人亡。死者家属认为这是一起交通事故，甲应为乙的死承担责任。该事例的问题是：甲的行为原本是警察的职权行为，可是警察不在现场，那么他能否行使警察的权力？

诸如此类的见义勇为行为在我们的现实生活中比比皆是，这就涉及到一个在立法界和理论界一直以来常被忽视的问题：行政法上公民的无因管理行为是否具有宪法上的正当性？提到无因管理行为，大家总是习惯于禁锢在民法的思维里去思考它，觉得其与行政法无关联。但是像见义勇为这样的人也确实在某种程度上为他人利益或者社会利益行使一定的公权力特别是行政权力，这就导致其与行政法在某些方面必然联系在一起。所以，深入研究论证行政法上公民无因管理行为的合宪性，为构建行政法无因管理制度奠定理论基础，成为了当务之急。

二、合宪性之行政权的归属

关于国家的起源，有很多种学说，如武力说、契约说、自然说、私有制说等，这其中以契约说和私有制说最为有名。曾在我国很长时期内占主导地位的是恩格斯提出的私有制说，那个时期学界很排斥契约说。但是随着我国改革开放，自由、民主、法治理念日益深入人心，契约说逐渐得到学界的肯定。契约说认为，国家是公民缔结契约的产物，国家权力并非神授，而是公民将自己所有的部分“天赋人权”让与出来。这就意味着公共权力与政府的分离，政府不是公权力的所有者，只是它的行使者或者说是它的代表，是公民将自己所享有的权力以委托的形式交给政府代为行使。从这个角度来说，行政权的归属主体是公民，公民才是行政权的享有者。这就为民众在某种特定情境下通过行使一定的“天赋的行政权力”来实行某种行为提供了法理基础。

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”作为国家权力的重要组成部分，行政权力也应该属于人民。这说明，公民是行政权的归属主体是以宪法为依托的。由于我国是一个拥有13亿多人口的国家，让所有人都行使行政权显然是不现实的，所以我们往往是由行政权的行使主体即通过人民的集体意志选出来的国家机关来行使。但是，这并不意味着行政权的归属主体和行使主体的界限是固定和一成不变的。随着社会的发展，受外界条件、行政技术甚至民主进程的影响，行政权的归属主体在特定情境下通过直接行使某种行政权力来实施某种行为是可行的，也是有宪法根据和基础的。

基于以上分析，我们明确了行政权的归属主体是公民。随着当今公法私法化的发展，公民在特定情境下通过自己“宪法赋予的行政权力”来实施无因管理行为是具有合理性的，而且对行政法的发展意义深远。当然，具体怎么操作，需要进行渐进式的法律制度和法律技术设计。

三、合宪性之公共利益性

我国《宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”我国的国体性质注定了国家一切权力的行使必须是为了广大人民的利益，从某种意义上说就是公共利益。

公共利益是一个历史范畴，其范围随着时代的变迁而发生变化。公共利益是相对于私人利益而言的，是一种代表大多数人的利益（往往表现为社会整体利益和国家利益）。不可否认，公共利益是国家存在的正当性理由，也是行政权行使的合理性所在。行政法上公民的无因管理行为之所以具有宪法基础，关键在于其行为目的的公共利益性。主要表现在以下三个方面。

第一，就行政权的来源看，它来自于整个国家公民的集体意志，所以其行使的目的本身就应该是为了大多数人、社会、国家的整体利益，即公共利益。从这层意义上来说，不管是对于作为行政执行人的政府而言，还是对于行政权的归属主体公民而言，行政权本身存在的合理性就在于其行使的公共利益性。所以，在行政法上从公民无因管理行为的目的所具有的公共利益性来看，其行为具有宪法依据。

第二，社会生活复杂多变，事物的发生具有随意性和不确定性。在这种情况下，要求政府机关或者公务员在每一个紧急或者突发事件发生时都在现场是不现实的。这个时候，公民等在无法定或者约定行政义务的前提下代行政主体管理公共事务从而形成的无因管理行为就具有必要性。如果一味强调公民无法定义务就不得实施只有行政执行主体才可作出的行为，就有可能给社会带来不可估量的危害，也不适应当今公法私法化的发展趋势。因此，为了公共利益的需要，在某些特定情况下，承认行政法上公民的无因管理行为具有正当性，是符合宪法要求的。

第三，新技术时代的到来，引起了人类社会的巨大变革。社交网络平台、微博等新媒体的蓬勃发展已经渗透到人类生活的各个方面，且大大拓宽了人类生活的“公共”领域。各国政府也都深刻认识到这一变化，为了公共利益，也开始更多地将某些公共行政职权通过立法的形式尤其是通过宪法授权给社会组织，甚至在紧急情况下，公民个人等在并无法定义务和职权的情况下也可以代行政机关管理某些公共事务，从而形成无因管理。