宋淑一

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

唐福珍案中的法律问题分析

宋淑一

（华中科技大学 法学院，湖北 武汉430074）

对案件的法律分析通常从法律关系入手。在唐福珍一案中主要涉及到三大法律关系：村委会与胡昌明之间的集体土地承包法律关系、国家与村委会之间的农村集体土地征收补偿法律关系、城管局与胡昌明之间的行政强制法律关系。通过对以上法律关系的分析，我们可以看到矛盾产生的根源以及相关法律制度的缺陷。国家要规范拆迁行为，必须完善相关立法并切实做到依法行政。

强制拆迁；国家补偿；立法完善

多年后重提唐福珍，一个在暴力拆迁中逝去的女子，人们还在为之叹息，然而一幕幕因暴力拆迁引发的悲剧却依旧在不断上演。在拆迁中，行政相对人必须学会用法律捍卫自己的权利，而行政主体则应该以法律规范自己的行为。

一、案情简介

1996年，唐福珍和丈夫胡昌明在成都市区做服装生意。一天，村支部书记、村主任找到他们，说金华村搞招商引资，兴建一条“农民街”，使用土地政策优惠，村里可统一办理房地产手续。胡昌明觉得不错，决定回家乡投资办厂。从1996年到2005年，他们夫妻俩还多次被当地评为劳模。在此期间，胡昌明为办理房地产手续一直奔波于政府有关部门，但房地产证书最终没能获得。2005年，金牛城乡一体化后，胡昌明企业的土地使用证和房屋产权证成为历史遗留问题。胡昌明所能得到的补偿款从90万元到几次调整后提高至217万元。但是胡昌明认为，他陆续投入企业700余万元，区区217万的补偿实在难以接受。2009年11月13日，四川省金牛区城管执法局人员对胡昌明的违法建筑依法实施拆除。唐福珍等人采取向执法人员投掷汽油瓶及点燃汽油等行为，试图通过暴力抗法的方式进行阻挠。在此过程中，10多名执法人员被打伤、烧伤。双方在相持近三小时后，站立于楼顶平台楼梯井顶端的唐福珍情绪失控，向自己身上倾倒了汽油并用自备打火机点燃，大火顿时包裹了她的全身。随后唐福珍被送往医院治疗，2009年11月29日晚11时许，因救治无效，医院宣布唐福珍死亡。

二、本案中的法律关系分析

本案涉及三方主体，形成了三个法律关系：村委会与胡昌明之间的集体土地承包法律关系、国家与村委会之间的农村集体土地征收补偿法律关系以及城管局与胡昌明之间的行政强制法律关系。

（一）村委会与胡昌明之间的集体土地承包法律关系

1988年的《土地管理法》第8条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”

根据法律规定，本案中原金华村村委会享有对集体土地进行经营和管理的权力。胡昌明的房屋是于1996年通过村委会招商所建，并同村委会签订了建房用地合同。土地承包经营法律关系属于民事法律关系。如果胡昌明提供的多份加盖村委会和金牛区规划、土地等管理部门公章的证据材料足以证明村委会有权将本案所涉集体土地承包给胡昌明，则双方签订的合同真实有效，双方均应当依照合同的约定严格履行义务。（鉴于无法查证到双方当时签订合同时所依据的文件，以下论述均以双方承包法律关系有效为前提。）

根据法律规定，房屋所有权人应当办理房屋所有权证和土地使用权证。本案中，胡昌明所建的房屋缺乏这两证。依照胡昌明与村委会的约定，相关手续应该由村委会办理，在村委会一直未办理的情况下，胡昌明自己找到相关部门要求办理却遭拒绝。笔者认为，虽然胡昌明并未办理相关手续，但是他的房屋产权应无争议，凭合法用地文件和建设规划工程许可手续等资料足以证明其享有土地使用权以及房屋所有权，并不一定只有“两证”才能够证明胡昌明权利的正当性。政府在进行拆迁时，应当对此类房屋进行产权公告，经公告无异议后，予以确权补发证件。因此，本案中胡昌明与村集体签订的合同真实有效，所涉房屋并不属于违章建筑。

（二）国家与村委会之间的农村集体土地征收补偿法律关系

我国的土地管理法、物权法等多部法律法规对于土地征收补偿的问题进行了规定，并且各省市根据本地的实际情况也进行了相关立法。

根据法律规定，征地补偿包括三个部分：一是土地补偿费，这部分补偿费直接支付给村集体经济组织；二是安置补偿费，用于失地农民的安置；三是地上物补偿费，是对被征土地附着物所有权人的补偿。

本案中，胡昌明与拆迁部门之间最大的争议在于胡昌明房屋的拆迁补偿。胡昌明认为，自己对企业的投入高达700万余元，他不能接受只有217万元的补偿。但拆迁部门却认为胡昌明的房屋属于违章建筑，按照法律的相关规定是不能得到任何补偿的。根据上文所述，胡昌明的房屋是合法房屋，并不是拆迁部门所说的违章建筑。所以双方争议的焦点实质上是对于农村集体建设用地上的房屋征收补偿应当采取的补偿标准。胡昌明的主张实际上是要求按照市场价格进行补偿，而拆迁部门却要求按照房屋的实际价值进行补偿。

对于农村集体建设用地上的房屋补偿标准是否按照市场价格来确定，我国相关法律并未明确规定。当时的《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”可见，城市房屋拆迁补偿标准是按照市场价格来定的。根据公平和平等原则，农村集体建设用地上的房屋也应该按照市场价格来补偿。农村房屋补偿可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是例证。同时《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》规定，行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。因此，笔者认为，本案中胡昌明的房屋应当按照市场价格进行补偿。

（三）城管局与胡昌明之间的行政强制法律关系

1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条规定，在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。《四川省村镇规划建设管理条例》有关条款也对违章建筑的行政强制问题进行了规定。可以看出，行政机关的行政强制行为只能针对违章建筑。但在本案中，胡昌明的房屋虽然没有办理“两证”，但胡昌明本人并无过错，加上胡昌明手中的相关文件足以证明他享有土地的合法使用权以及房屋所有权，因此胡昌明的房屋并不属于违章建筑。城管局强制拆除其房屋属于违法行使职权的行为。

三、本案可能涉及的国家赔偿问题

由上述分析可知，胡昌明与村委会之间签订的是土地承包经营合同，属于民事法律关系，并不涉及到国家赔偿问题。土地上附着物的补偿，应当直接归属于个人，胡昌明与金陵区政府形成的是国家补偿法律关系。根据法律的规定，国家征收农村集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费。在胡昌明与城管局之间的行政强制法律关系中，城管局涉嫌违法行使职权，胡昌明有权就因此受到的损害要求相关部门进行国家赔偿。

导致唐福珍惨案发生的主要原因就是当天城管部门的违法强拆行为。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第11条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。虽然法律授予了成都市金牛区城管局对违章建筑进行行政强制的权力，但城管局在本案执法过程中却存在诸多瑕疵。首先，程序违法。在唐福珍第一次以死相逼时，城管局居然在胡昌明的房屋内贴上了空白的封条。在进行第二次强制拆迁时，城管局在凌晨5点就开始了拆迁工作。在实施拆迁之前城管执法人员未出示任何证件，也没有给屋内人员搬出房屋的时间，更没有采取保护人身和其他财产安全的措施。其次，方式违法。城管人员与胡昌明的家人发生了激烈的冲突，双方都有过错。但是，在唐福珍用汽油泼身，以自焚相逼，并且表示如果城管人员退下则双方可以商量的情况下，城管人员并没有退下，致使悲剧发生。因此，笔者认为，具有严重瑕疵的行政强制行为是造成悲剧发生的主要原因。根据国家赔偿法的相关规定，城管局在执行公务中，违法行使职权，应当承担赔偿责任。城管局的这次暴力执法行为不仅使唐福珍丧失了生命，也给胡昌明一家造成了严重的精神损害，只可惜当时的国家赔偿法中并没有关于精神损害赔偿的规定。

四、现有法律应当完善的地方

（一）与拆迁相关的法律完善

“新拆迁条例”——《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在强制拆迁问题上，取消行政强拆，改为以法院判决的形式来决定是否强拆；强制拆迁严禁采取断水、断电、断气、断路等方式，逼迫被征收人搬迁。在拆迁与补偿的顺序上，明确规定了先补偿后拆迁。这种规定无疑是重大的进步。但是，无论是旧拆迁条例还是新拆迁条例都绕过了农村土地的征收补偿问题。目前我国的城市化水平越来越高，城市土地也越来越紧缺，不少城市开始在农村寻找土地。因此，规范农村土地的征收问题变得越来越重要。

拆迁冲突的根源在于拆迁补偿。我国一个很重要的传统就是安土重迁。因此，拆迁补偿必须考虑到普通群众的心理因素，既不能定得太低，也不能任由群众漫天要价。政府在补偿时应该坚持以市场价格为标准的完全补偿原则，并且将补偿的范围进一步细化和扩大。除了对补偿的实体性问题进行立法，还需要规定完善的补偿程序以及纠纷解决机制。需要指出的是，农村的情况要比城市的情况复杂得多，很多细化后的补偿项目和安置方法无法参考城市房屋的相关规定。因此，必须制定出一部关于农村土地征收补偿的法律规范，从立法上确立农村土地的补偿原则和补偿标准，厘清补偿范围。我们国家立法曾有“宜粗不宜细”的政策，但是过渡时期的政策必须随着社会的发展而不断地改进，在立法的精细化后，必须跟上的就是执法的精细化。

在拆迁补偿过程中经常会有公民合法财产无法得到确认导致他们无法得到应有补偿的情况发生，这主要是因为社会在转型期中变得不稳定，常常发生“朝令夕改”的现象。政策时常变动致使公民财产常处在合法性的边缘，公民财产的安全性更是得不到保障。因此，笔者认为政策变化的前提是保障公民对现有财产的合法权利。如果有必要，可以要求在执行政策之前先进行确权或者财产的清查。

（二）国家补偿制度的完善

我国的国家补偿制度尙缺乏统一完善的法律规定。据不完全统计，截至2004年7月31日，我国已经制定了459部法律、982部行政法规、32761部规章。其中涉及行政补偿的、至今仍有效的法律有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、规章140多部。有关国家补偿的规定被分散在众多的法律法规中，并且很多法律都授权地方性政府制定相应的补偿规定。由于缺乏统一的补偿标准，中央放权过大，地方政府出台的相关法律、文件不一定能够切实保障人民的利益，并且时常有冲突现象发生。所以，国家补偿制度亟需完善，可以制定专门的国家补偿法或者在国家赔偿法中设立专章进行规定。

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D912.1

A

1673―2391(2012)09―0051―03

2012—03—26

宋淑一，女，河南人，华中科技大学法学院。

【责任编校：江 流】