张春梅，李赖志

(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

公共人力资源管理是公共部门对私人部门人力资源管理理念的借鉴性引入。在我国，公共部门主要包括国家机关和事业单位，是在社会生活中相对于私立部门而存在的，旨在提供公共产品和公共服务，以谋求公共利益和普遍福祉的一套组织体系［1］。公共人力资源即公共部门人力资源，又称为公务人员或公务员(public servant)，也称为政府雇员(public employees)，是在公共组织中，并承担一定公共管理角色的人员。公共人力资源是公共管理活动的主体，是高效公共行政和公共利益实现极为关键的因素。与私营部门不同，公共部门人力资源不是简单意义上的工作人员，公共人力资源在公共权力机构中担任公职也不是一种纯粹的雇佣关系，其手中掌握一定的公共权力和社会公共资源，维护社会公共秩序，是以公共利益和社会价值的实现为目标取向的一项特殊的职业活动。公共人力资源职业的特殊性要求担负着这种管理活动的主体必须具有较高的道德素养，因此，强化道德建设便成为公共人力资源管理的一项重要课题。

一、道德建设的动因分析

近代以来，人们对伦理道德在社会秩序供给方面的作用越来越持怀疑态度，认为道德约束和利益发生冲突时表现得很无力，因此，不能把对公权持有者的期待寄托在伦理道德上，而应该着力于制度的建设。笔者认为，虽然相比于法律，道德是一种软约束力，但当道德固化为行为主体内心的行动准则时，就会产生强大而自觉的约束力。正如温家宝总理曾引用过的德国哲学家康德在《实践理性批判》中的一段话:“有两种东西，我对它们的思考愈是深沉和持久，它们在我心灵中唤起的惊奇和敬畏就会日新月异，不断增长，这就是我头上的星空与心中的道德定律。”

1.客观动因:制度缺陷

新制度经济学将社会制度分为正式制度和非正式制度，正式制度指通过某种组织而形成的正式规章、规则、法则等，而非正式制度指风俗习惯、伦理道德、理想信念、宗教信仰等社会行为规范［2］。因此，在新制度经济学的研究中，伦理道德也是一种社会制度。在此所谈的制度主要是指法律法规等正式制度。

法律制度是当前管理公共人力资源的主要手段，然而，有限的理性不可能设计出完美的制度体系以堵塞所有的漏洞。美国联邦道德法改革总统委员会在1989年公布的一份报告中说:“法律和规章永远也不可能把一个有道德的人所应该做的事一件不漏地讲得一清二楚。法律和规章只能设定行为的最低标准。而行为上可能的差异是数不胜数的，根本不可能靠一纸条文来描述和查禁。”

在我国，自2006年《公务员法》实施以来，我国公共人力资源依法管理取得了很大成绩，然而，不可否认，无论是现行的公共人力资源管理各项制度本身，还是在各个管理环节的实际运行中，制度的缺陷和弊端并不鲜见。这就为权力的滥用预留了很多空间。事实上，无论制度多么严实，法律条文多么缜密，只要权力主体的腐败动机存在，都不可能完全阻止腐败动机向腐败行为的转化。因此制度的良性运作很大程度上要依托于权力主体的道德支持。只有实现了权力主体的道德自律，才能使外在制度规范内化为主体的自觉意志和行动。因此，在对公共人力资源的管理上，道德和法律的互补是不可偏废的。

2.主观动因:双重角色

公共人力资源的角色定位不同于普通的职业群体。根据学者特里·L·库珀的观点:“行政人员承担的是双重角色:既是公民的雇员，又是公民中的一员。为政府工作并承担双重义务:既有责任为公众提供服务，同时作为公众的一员又有权接受服务。”作为公民的雇员时，公共利益是公共人力资源的目标取向;作为公民中的一员，公共人力资源又有其个人的利益追求。而二者又往往是不可兼得的，甚至是对立冲突的。这种角色的双重性使得公共人力资源在工作中会经常性地面临冲突的利益选择。在角色和利益冲突时，公共人力资源的抉择和取舍同时也是道德的抉择和取舍。

3.现实动因:道德缺失

胡锦涛总书记在“七一”重要讲话中指出:“要坚持把干部的德放在首要位置，形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向。”道德是一个人的立身之本，公共人力资源由于职业的特殊性，应有更高的道德要求。然而，现实中，贪污腐败、官僚主义、权力寻租、职权滥用、官风不正等现象向公共人力资源道德提出了严峻的挑战。这些现象的出现有很多原因，制度不严、社会转型等都是可能的诱因。然而，通观产生的问题，大都首先是从道德上的蜕化变质开始的。无论玩忽职守还是以权谋私，都与职业道德的缺失相关。

二、国外公共人力资源道德建设的经验

为了有效约束公共人力资源的公共行为，防范权力滥用现象，欧美等国政府在不断完善公务员制度，加强廉政建设的同时，还强化了伦理道德建设，注重法律与伦理道德的有机结合，为我们提供了很多有益的借鉴。

1.行政道德法制化

美国、韩国、日本等国都曾将公共人力资源的职业道德规范法制化，如美国1978年颁布的《从政道德法》及后来的《从政道德改革法》，1993年颁布的《美国行政部门雇员道德行为准则》，日本的《国家公务员伦理法》，韩国的《韩国公职人员道德法》，澳大利亚的《国防部与工业界双方商业道德规范》，加拿大的《加拿大公共服务伦理规范》等。其中大都包括公务员必须忠于国家和宪法，必须忠于职守，必须廉洁奉公，必须申报家庭财产，禁止工资外收入等。这些国家都试图通过法律规范的形式使伦理道德的软约束硬化，以国家强制力促使公共人力资源道德行为的形成和道德意识的觉醒，最终实现“人类精神的自律”。

各国公务员职业道德立法情况各有不同，但其形式大致可分为“专门行政道德法典”、“宪法、行政法和刑法典中的有关规定”以及“职业守则及法律实施细则”三种。但从总的发展趋势看，公务员道德法规的形式趋向于专门道德法典，特别是呈现出公务员道德法律法规分层分类的特点。［3］

2.监管机构专门化

为了保证道德规范的实施，很多国家还明确规定法律法规的落实载体。比如，美国设立专门的政府道德署，其主要职责是管理政府各级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。归道德署管辖的联邦政府官员多达360万人，其中包括总统、副总统、各部部长等。廉政署在预防腐败方面成效显著，被称为“制约腐败的达摩克利斯之剑”。日本在人事院下设国家公务员伦理审查委员会，还在内阁各组成单位以及下级部门设立伦理监督官等，以保证道德规范的落实。“这些专门的道德机构，有的是实质性权威机构，有的是咨询性机构，有隶属于行政权力的，也有隶属于立法或司法权力的，还有独立于政府而享有自主性权力的。但是，不论机构的存在形式如何，此类机构的建立无疑是公务员道德建设的新举措。”［4］

3.道德监督社会化

西方国家的行政道德监控体系，除了体制内不同权力部门之间的相互监督和控制之外，还包括各种社会力量对政府道德行为的监督。比如，美国非常重视发挥新闻界的监督作用，《情报自由法案》规定新闻媒体有权揭露公职人员的各种违背职业道德行为，同时，为了保证媒体监督的有效实施，法案还规定政府部门有义务向新闻媒体提供政府活动的信息。此外，美国的一些非政府组织在对政府的道德监督方面发挥了很大的作用。

4.道德失范严惩化

完善而严格的道德惩处机制，是公务员制度比较成熟国家的一个共同而鲜明的特征。这些国家通常对违背公务员道德行为的惩处都非常严厉。“各国一般是由道德监督机构对公务员的道德行为进行监督，对其违反职业道德的行为进行调查，在确定事实后，将处罚建议提交该公务员的上级机关或司法机关，由他们做出处罚决定;有的则是直接由道德委员会或纪律处分委员会进行处罚。”［5］

三、中国公共人力资源的道德构建

虽然由于国情的差异，国外有关公共人力资源道德建设的一些措施和做法不完全适应我国，但还是可以有选择地借鉴那些已被实践证明的行之有效的做法。

1.尽快实现公共人力资源道德法制化

中国从古至今，对官员就有很高的道德要求，从儒家的“仁义礼智信”，到孙中山的“天下为公”，直至现在的“八荣八耻”，但一直以来，对官员的道德建设存在“重教化轻法制”、“重倡导轻实践”的现象。目前，我国已有的公共人力资源管理的法律法规中，也有涉及伦理道德的内容规定，但都是零散的，没有制定统一的法律法规，不成体系，而且基本都是一些原则性的规定，操作性不强。因此，我国有必要制定一部系统的、可操作性强的、专门针对公共人力资源道德的行为规范，对公共人力资源的道德规范进行强制性规定。通过立法程序将公共人力资源的基本道德要求以法律的、国家意志的形式表现出来，使之规范化、制度化。

2.加强对公共人力资源的道德监督

完善的监督体系是公共人力资源道德行为实现的重要保证。目前，我国虽有监督机构，但问题较多，监督成效不尽如人意。比如多种监督机构并存，造成多头管理，责任缺失;监督主体独立性差，造成监督工作擎肘重重等。因此，在公共人力资源的道德监督方面，一是有必要借鉴国外的经验，成立独立的道德监督机构，为道德规范的顺利实施提供组织保证。二是为了方便监督主体的监督，应提高公共人力资源工作的透明度，推行政务公开和公共人力资源的财产申报制度等。三是要充分发挥舆论的监督作用，保证媒体能够自由地、不受无理约束地对公共人力资源的行为进行客观公正的报道和评论。在网络化时代，网络媒体的监督作用也不可小视。

3.注重对公共人力资源的道德教育

要使道德内化为公共人力资源的自觉意志和行动，还要注重在日常工作中加强职业道德建设。根据国家公务员局发布的《公务员职业道德培训大纲》，“十二五”期间，国内全体公务员将进行职业道德轮训，培训时间不少于6学时。职业道德培训包括基础知识、四大专题以及典型案例三大部分。这是加强公共人力资源道德建设的重要举措。此外，还可以通过公共人力资源队伍中的正反两方面典型对公共人力资源进行道德教育。

总之，职业道德建设是一个长期养成的过程，这不仅是一项系统性、综合性工程，也是一项长期的战略任务，是内因与外因共同作用的结果，也是个人、组织、社会共同努力的结果。应当注意的是，在呼唤公共人力资源道德回归的同时，社会道德环境的净化也不可忽视，毕竟行政道德是从属于社会道德的，也受社会道德的熏陶与影响。

［1］公共部门人力资源管理编写组.公共部门人力资源管理［M］.北京:中国国际广播出版社，2003:19.

［2］科斯，阿尔钦，诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］.上海:三联书店，1994:373－375.

［3］杨 波.日韩公务员反腐注重道德立法［N］.新京报，2007－09－16.

［4］杨 鑫.国外公务员行政道德建设探析［J］.才智，2009(28):292－293.

［5］李振通.国外公务员职业道德建设的法制化倾向及启示［J］.理论与改革，1998(2):102 －104.