目标设置在地方政府绩效管理中的功能研究

2012-03-15魏四新郭立宏

统计与决策 2012年16期

魏四新，郭立宏

（1.西安理工大学经济与管理学院，西安710048;2.陕西省统计局，西安 710006）

0 引言

我国政府绩效管理研究起步于20世纪90年代，到2000年以后绩效管理才成为地方政府治理研究的热点，经过20年的研究和探索也取得了一定的成果。但与西方发达国家相比，我国政府绩效管理的研究仍处于“初级阶段”，在基本理念、实施原则、评估能力和操作技术层面存在着诸多不足[1]。而且从目前已有的研究来看，我国对政府绩效管理的研究主要聚焦在绩效管理工具引进介绍，绩效管理的价值体系、指标体系、评估主体、评估结果运用和影响因素等方面，相比而言，作为政府绩效管理重要的、不可或缺的环节—绩效目标设置的研究却比较少，尚属于薄弱环节。仅有的文献也只是围绕着国外绩效目标管理的引进、目标设置中存在的问题等进行了讨论，目前仅对政府绩效目标的概念进行了界定，对于地方政府绩效目标产生的过程，即绩效目标设置的内涵和功能还没有开展讨论，因此本文根据目标设置理论，通过对地方政府绩效目标设置的内涵和功能界定分析研究，以引起地方政府对绩效目标设置的重视，更好地发挥绩效目标设置的功能作用，促进我国地方政府绩效管理的健康发展。

1 地方政府绩效目标设置的内涵界定

从地方政府绩效管理的角度来看，地方政府的绩效管理包括：依据绩效考核内容来制定绩效计划，实施绩效计划，绩效的考核与评估，绩效结果的诊断与反馈，考核结果的运-

从管理学的角度来看，目标设置是制定管理计划的基础。一般而言计划包括使命、目标、策略、政策、程序、规则、方案和预算等，而目标则是组织奋力争取达到所希望的未来状况[3]，因此，目标是一定时间预期取得的结果，是面向未来的、是带有预测性的、是结果导向的。目标的确定就是根据组织的使命或宗旨，分析组织面临的环境和组织的能力水平，对一定时期要达到的状态在科学的预测基础上做出准确的判断，提出要达到的预期目标。管理者就是依据设定的目标，来制定达成目标的方案和备选方案，提出组织为实现目标资源分配预算，由此可见，目标设置是制定计划的起始环节，对地方政府绩效管理而言，提出和设置科学合理、符合实际的绩效目标是制定切实可行绩效计划的基础初始性工作。

图1 地方政府绩效管理循环体系图[2]

对于政府绩效目标的界定，张金鉴认为公共部门的绩效目标就是公共部门适应社会环境要求，依据共有的价值观念，根据政府所赋予的使命和任务，经由构成人员参与以及朝一致方向努力所追求的各种成就和最后结果[4]。但是地方政府与职能相对单一的公共部门组织在职能、组织形式和目标内容上是不同的，因而公共部门绩效目标的概念并不完全适用于地方政府。在美国《政府绩效法案》中对绩效目标的内涵进行了界定，认为政府的绩效目标就是政府所期望达到的绩效水平，表现为一个明确的又可计量的目标，可以作为衡量实际成果的参照标准[5]。借鉴美国《政府绩效法案》对政府绩效目标的表述，卓越给出了政府的绩效目标概念，认为政府的绩效目标是政府一定时期在绩效方面期待实现的最后结果，包括经济、效率、质量、回应性和责任性等，简而言之，政府绩效目标也就是政府打算在未来一定时间内获得什么性质以及什么程度的绩效[6]。地方政府因所处的层级不同，绩效目标会有所差异，一般而言，随着地方政府层级的降低，其绩效目标就越来越具体，越来越接近于工作任务。

地方政府绩效目标是个名词，是其绩效目标设置产生的结果，目前文献对地方政府绩效目标设置概念和内容还没有准确界定。为此，我们根据目标设置理论和地方政府绩效管理的体系，给出地方政府绩效目标设置的概念内涵，以明确地方政府绩效目标设置的研究边界范围。地方政府的绩效目标设置是按照绩效指标体系规定的内容，根据收集的对地方政府所面临的内、外部环境信息，采用科学的手段对预期达到的目标进行预测判断，依据一定的流程，在充分沟通和协调的基础上，然后经过筛选和分析，最后进行绩效目标的选择和决策的过程。由地方政府绩效目标设置的概念可以看出，绩效目标设置主体是地方政府，包括地方政府及其组成机构，地方政府是绩效目标的设置者、实施者。一般而言，由于绩效管理循环一般是以年度为单位，为此地方政府绩效目标设置也是设置短期内（一年）的绩效目标，这与地方政府的愿景目标是有区别的。

从地方政府绩效目标设置内涵和质量要求来看，目标设置理论的研究成果为我们提供了启示和借鉴。洛克、莱瑟姆等人提出的目标设置理论[7]认为外来的刺激都是通过目标来影响动机的,无论采取何种激励手段,都离不开目标设置(Goal Setting)，而且认为设定目标和依据结果进行考核的系统能够提高组织绩效和员工满意度[8]。为此目标设置理论把目标设置可分成目标内容和目标强度两个类别。目标内容又分为目标明确度和目标难度两个维度；目标强度主要有目标的重要性和目标承诺两个维度。目标设置理论还认为目标设置的作用非常可靠[9]，如果目标设置的效应不能得到重复，通常是因为一些错误的操作而引起的，如没有准确及时提供反馈，或没有得到目标承诺，也可能是目标设置的难度不够高等，因而，目标设置要发挥功能效用其关键是目标设置理论恰当合理的运用。对于地方政府绩效目标设置而言，由于地方政府的绩效目标是一个多目标任务系统，对于每项绩效目标任务的设置的质量要求要从四个方面考虑,最终使设置的绩效目标要达到明晰的、可计量的和可考核的标准。

⑴地方政府绩效目标的难度选择。目标的难度选择是地方政府绩效目标设置的主要内容之一。目标设置理论研究发现，目标设置的难度影响着为达成目标的投入，进而影响绩效水平。当把目标水平与明确度结合起来研究时，发现具有适当的挑战性、明确的目标，才最有利于绩效的提高。因此，地方政府绩效目标设置解决好绩效目标设置难度选择问题是绩效目标设置的主要质量要求。在地方政府绩效目标设置上要综合考虑影响的因素，采取科学的方法来设置科学合理的目标任务，设置的目标任务要有一定的难度，具有适当的挑战性，使目标任务的难度与外部环境、资源条件、能力相匹配，避免目标任务的设置脱离实际。

⑵地方政府绩效目标的明晰度。地方政府设置的绩效目标的清晰度是衡量绩效目标质量的重要标志之一。目标设置理论认为，具体的、明确的目标要比笼统模糊的目标能产生更高水平的绩效[10]。因此在地方政府绩效目标设置上要设法提高绩效目标设置的明晰度，要尽量避免在绩效目标设置上出现那些模糊笼统目标。地方政府绩效目标的明晰度主要从内容范围、达到的标准、可验证性和时间要求等方面来衡量。

⑶地方政府对绩效目标的价值判断。地方政府对绩效目标价值的判断对绩效目标的实施将产生重要的影响，因而也是衡量地方政府绩效目标设置的质量要求重要内容。目标设置理论认为对目标的价值判断影响着目标的选择和承诺。因此，地方政府在绩效目标设置时就要筛选那些重要的、值得为之努力奋斗的关键内容作为绩效目标内容，进行考核，使地方政府或部门觉得设置的绩效目标值得去努力。而且，在目标设置过程中要向下级政府或部门、公众解释设置的绩效目标意义和价值，这对提高地方政府目标承诺水平具有非常重要的作用。

⑷地方政府的绩效目标承诺。目标承诺是地方政府接受设置的绩效目标并付诸实施，并将绩效目标固化为奋斗目标的重要过程，也是衡量地方政府绩效目标设置的质量的内容之一。目标设置理论认为，目标承诺就是将设置的目标进行了内化，做出和执行目标决定程度就取决于目标承诺的水平，并且，研究表明自我设定的目标通常会比其他人强制设定的目标承诺水平要更高[11]。因此，地方政府要通过多渠道沟通，使下级参与目标任务的设置，进而增强下级对目标任务认同感，并最终将目标承诺以书面契约形式固定下来，以便在目标实施的过程中增加坚持性。

2 目标设置在地方政府绩效管理中的功能

目标设置是地方政府一轮绩效管理循环的起始环节,并作用于绩效管理整个过程的关键环节。从目标设置在地方政府绩效管理中的功能作用（见图2）角度来看，目标设置不仅是地方政府绩效计划的初始环节，而且地方政府目标设置的结果—绩效目标还在绩效管理中起着标杆、激励和契约的作用，绩效目标还是制定绩效考核的标准主要参照依据，而且目标设置也为下级和公众参与地方政府管理和相互有效沟通提供了一个渠道和平台。因此厘清地方政府绩效目标设置的功能和作用，有助于地方政府重视和重新认识绩效目标设置平台建设，使学者和研究机构加强对地方政府绩效设置理论的研究，以促进地方政府不断改进绩效管理。

图2 地方政府绩效目标设置功能图

⑴地方政府绩效目标设置是绩效计划的起始点，也是制定绩效计划的基础环节。在制定绩效计划之初，地方政府首先要依据自身职能，根据长期的远景和战略规划，收集面临的内、外部的环境信息，来设置绩效目标。待绩效目标确定后，地方政府依据绩效目标来分配资源，制定达成绩效目标的行动方案，以及制定在实施绩效计划过程中的程序、准则及预算等。绩效目标设置是地方政府制定绩效计划的开始环节,若地方政府的绩效目标设置出现偏失，那么根据这样的绩效目标设计的绩效计划方案等也必然难以实施和执行，因而只有设置科学合理的绩效目标，才有可能制定出切实可行的绩效计划，正是在这个意义上来说，绩效目标设置是地方政府绩效计划的开端，也是地方政府制定绩效计划的依据。

⑵地方政府绩效目标设置的结果是绩效目标,而绩效目标则在地方政府绩效计划实施过程中起着标杆引导功能。地方政府绩效考核指标体系确定了绩效考核的内容，绩效目标则设置了地方政府绩效在一年内要达到的标杆，因而，地方政府的绩效目标一旦设定，便成了一年内要努力达到的预期结果。不仅地方政府绩效计划的制定就是依据绩效目标这个标杆来进行的，而且在地方政府绩效计划执行的过程中，绩效目标也起到标杆引导功能，在绩效计划每执行一个阶段后，地方政府就要将进展情况与绩效目标进行比较，掌握进度情况，对于出现的偏差及时采取控制和矫正措施，以确保按照绩效计划执行，以达到实现绩效目标的目的。正是由于绩效目标的存在，地方政府在实施绩效计划时才有了能按照绩效目标这一标杆参照。

⑶地方政府在设置绩效目标的过程中也是一个契约约定过程。地方政府对绩效目标经过选择和决策后，最后还要得到下级对绩效目标认可，并在绩效计划实施中予以坚持。目标承诺是地方政府对设置的绩效目标经过“内化”后的契约，最后再上升为正式的绩效契约形式，如：目标责任书等。地方政府绩效目标的“内化”过程主要是通过广泛的参与、有效的沟通、对绩效目标的解释说明和绩效目标内容选择的审慎来实现的。所以，地方政府的绩效目标设置过程就是绩效契约约定过程，也是一个契约从“内化”向“外显”，由心理向正式绩效契约转化的过程。

⑷地方政府绩效目标设置是公众参与政府管理的渠道，也是地方政府与下级和公众相互有效沟通的一个重要平台。在地方政府绩效目标设置的过程中，下级的有效参与和充分沟通，能够使下级能充分掌握和了解地方政府所设置绩效目标任务的重要性，对于绩效目标实现的难度也有了充分了解，进而增强下级对绩效目标任务认同感和可接受性，提高下级为实现绩效目标付诸努力的主动性，使下级在绩效目标实施过程中的坚持性得到加强。同时地方政府的绩效产出最终是为社会和公众提供公共服务，其服务的内容、数量和质量要求是地方政府绩效目标中的主要内容，公众是地方政府绩效目标实现的使用者，因此，在地方政府绩效目标设置的公众的有效参与和相互沟通比绩效考核的公众的有效参与和相互沟通[12]更为重要，通过公众对地方政府绩效目标设置的有效参与，使地方政府设置的绩效目标能更好地满足公众的需求，能进一步提高地方政府的公众满意度和公信力。

⑸地方政府设置的绩效目标是制定绩效标准的重要依据。绩效标准作为地方政府绩效管理的工具[13]是地方政府开展绩效考核评估的主要依据，绩效考核评估就是对照绩效标准来判断地方政府实际绩效达到什么程度，绩效目标完成到什么程度，最后再做出综合性的评价。在地方政府绩效管理中，虽然绩效标准与绩效目标在内容和作用上还有所不同，但考核评估使用的绩效标准许多内容和要求都源自绩效目标，因而对地方政府而言，绩效标准的建立是以设置的绩效目标为前提和基础的[14]，而地方政府的绩效标准是测量其绩效目标达到程度的度量。所以，地方政府只有设置科学合理的绩效目标，才能设计出规范、高质量的绩效标准，从而保证绩效考核评估的客观、公正和准确。

⑹地方政府设置的绩效目标本身就是一种激励手段。在地方政府绩效管理系统中，设置出明晰的、可达的和可考核的绩效目标，一旦被地方政府及其下级所确认和接受，就会致力达成绩效目标，也由此也会产生激励作用[15]。在绩效管理的激励机制作用下，这一激励作用就会得到进一步的强化，并增强地方政府达成绩效目标的坚持性。然而，如果地方政府设置的绩效目标是模糊的、难度太高或太低、难以考核，那么所设置的绩效目标就不会产生激励作用。因而，在地方政府绩效管理系统中，设置科学合理的绩效目标不仅本身会对地方政府产生激励作用，而且，绩效目标达成后还会使地方政府的成就感得到提高，自我效能感得到加强，进而促进地方政府绩效的持续提高。