王才强 沙永杰 魏娟娟

1 综述

作为一个小岛国，有限的土地面积是城市发展的最大制约之一。新加坡国土面积目前715平方公里，其中约133平方公里是通过填海造陆的方式增加的，估计最终面积能达759平方公里。虽然目前填海造陆还在继续，但是很明显土地增长的速度远赶不上现代城市发展的速度。据估计，当新加坡城市人口达到550万时，新加坡的土地缺口将会达到40平方公里[1]。受天然条件所限，如何高效利用土地是城市规划所需解决的首要问题。

1.1 近代新加坡港建立与最初规划

新加坡近代城市规划与近代港口建设几乎同步开始。19世纪初，英国人莱佛士宣布新加坡港建立之时，就已为这座城市制定了最初的发展规划。此次规划理念体现了莱佛士作为实际政治统治者其个人理想主义与实际政治需要的结合。通过规律布置的街道将不同种族与社会族群隔离。此次规划对新加坡未来一百多年城市发展都具指导意义，其划定的城市基本格局是新加坡现代城市发展的基础（图1）。

1.2 20世纪中期之前的新加坡

开港后港口业带来大量移民涌入，2-3层的店屋为主要建筑形式的街区成片的建设起来。但城市建设速度远跟不上爆炸式的人口增长，经济发展伴随而来的是城市中心区过度拥挤。到上世纪中叶面积占全岛百分之一的城市中心区容纳了36万居民，是总人口的1/3[2]。居住条件由于空间拥挤和缺乏维护变得相当恶劣。据统计，在南京上街(Upper Nankin Street)，56%的家庭独住一间房，7%与其他家庭合住一间房，4%的家庭只有睡觉的空间[3]。人口过度集聚也造成市区交通拥挤、基础设施供应不足等城市设施方面的严重问题。

1.3 现代新加坡的发展

正是在人口分布极度不平衡，环境极其恶劣甚至影响生存的情况下，新加坡现代化规划起步。与其他城市相比，起点可谓不高。在五六十年间发展成今日的新加坡很大程度要归功于政府秉承务实的精神，对城市现实有清醒的认识且对城市未来发展有长远的眼光。技术层面上来说，新加坡的规划策略一直与其经济结构和政策紧密结合，不同的阶段以不同的方式促进经济，从而实现整个城市各个层面的综合发展。

1 1823年英国殖民时期的新加坡城市规划图（资料来源：转引自A History of Singapore, edited by Ernest Chew and Edwin Lee, Oxford University Press, 1991）

2 1964 年完成的组屋Commonwealth Chap Lak Laos Estate（位于女皇镇附近，为首批组屋的代表）

3 1970年代飞速发展的新加坡城市中心区（资料来源： NHB）

4 牛车水历史保护区街道景观

5 金沙娱乐城及周边环境

6 裕廊东城市副中心发展计划（资料来源：URA，2009）

1960年代现任新加坡政权成立以来，新加坡的经济结构主要历经了下面几个阶段：劳动密集，技术密集，资本密集，科技密集，人才和创新密集。城市的发展与当时的经济结构和定位密不可分。按时间顺序的大致发展脉络如下。

（1）1960年代到1970年代初

为迅速实现现代化，与世界经济圈接轨，劳动密集型产业是该阶段新加坡发展的重点。1961年新加坡经济发展局（Singapore Economic Development Board）成立标志着大规模工业化运动展开。大批生产玩具、木材、假发等加工工厂在城市周边被规划出来，这些产业都需要人口支持。与此同时，城市中心区严重拥挤，环境恶劣，亟待进行城市更新，将传统城区转化为CBD，成为国家经济发展的载体——一推一拉，人口大规模迁移势在必行。为安置疏散人口，政府必须要提供适合的住房。此前的殖民政府设立的新加坡信托基金会（Singapore Improvement Trust） 在 此 方面做过一些工作，但大幅推进和改进住宅状况的工作是由1960年成立的新加坡建屋发展局（Singapore Housing Development Board，即HDB）完成的。由于整个岛国面积有限，并且由于当时的法律，政府征购大片土地存在一定困难，高层高密度一开始就被定为新加坡主要住宅策略。受限于基础设施特别是交通设施的发展，首批建成的公共住宅（组屋）集中在距城市中心区8公里以内范围（图2），而公共住宅在全岛范围内以新镇模式大规模发展则是在主要交通和地铁形成的城市总体框架基本完成之后。1967年出台的土地征用法令（Land Acquisition Act 1967）使政府在法律上获得征用土地的权利，大量征用土地成为可能，这项法令为发展新镇和城市中心区彻底更新铺平了道路。

与第一批组屋同时建成的还有各项配套设施以及一些产业设施，以减少居民对于中心城区的依赖。至1970年，中心区的人口从1957年的360000减少至241000。这期间，城市总人口则由1455900增长至2075000[2]。这些数字说明迁移人口的目标基本达成。

（2）1970年代中到1980年代中

这是新加坡经济高速发展的10年，劳动密集型产业升级成技术密集型产业。为配合经济政策的需要，疏散人口已不再是最急迫的任务，如何通过重新开发城市中心区以促进经济发展被提上日程。1971年政府出台新的城市发展概念规划，明确了要在中心区建立中心商务区的策略。目标是通过一系列手段，促使城市中心区改头换面，土地售卖计划 (Sale of Sites Program)是众多方式中比较突出的一项。在土地征用法令作用下，政府迅速将城市中心区土地收购、整合和规划，再通过土地售卖计划将土地与所有的规划条件打包进行公开拍卖，作为吸引投资， 特别是对社会和企业投资，以及创造就业机会的重要促进手段。市区重建局作为主要政府管理和执行部门要求每栋建筑各具特色，同时又要确保整体城市形象。1970年代开始，中心商务区大部分建筑都是通过此项计划开发完成，如1975年的DBS大厦，1976年的OCBC大厦，1984年的莱佛士城，1984年的滨海中心，1984年的渣打银行大厦等。到1980年中，共约60个项目建设完成，多数为办公、零售及酒店（图3）。

除了中心商务区，全岛范围内大力发展基础设施，改善环境质量也是这个阶段城市发展的重点。大量城市基础设施在城市概念规划引导下开始建设，例如城市下水系统、蓄水池、防洪设施、机场、海港、电力站等等。以清理新加坡河为代表的环境提升运动启动起来。这些努力为经济进一步重组提供了条件和空间。

（3）1980年代末开始的建筑与城市保护

城市飞速建设带来了空间过剩的危险，现代城市的物质形态虽然大致建设起来，但经济活动尚不足支撑如此多商业空间运转。这种趋势积累的矛盾在1980年代中期的经济衰退中表现出来。1983年，占新加坡第四大支柱产业的旅游业出现了1965年以来的首次衰退。大量的酒店房间、零售业和办公空间需要新的刺激才能消化。另外，1980年代初完成的滨海湾南岸(Marina South)的大型填海造陆工程为市区进一步发展提供了相对充足的土地。相对来说，拆除旧建筑为新建筑提供空间的压力有所减小。另外，新加坡整体经济结构在此阶段逐渐向资本密集型经济转化。各种因素促成政府在80年代中期对城市更新方式进行反思，从单纯的拆旧建新转换为结合建筑和城市遗产保护的城市更新策略。1986年市区重建局提出城市保护总体规划，对历史街区的保护标准和保护方法等都给出明确的条例。1987年，市区重建局在历史保护区内进行了一系列历史建筑保护的样板项目向公众说明建筑保护在技术和经济方面的可行性，同时还推出一系列经济刺激手段来鼓励私人参与到建筑遗产保护的实践中去。1989年，建筑和城市遗产保护正式以规划条例的形式在法律上获得正式认可。大批历史建筑和街区通过相关规划和保护项目被保护下来，例如典型的牛车水历史保护区（图4），新加坡河沿岸的驳船码头(Boat Quay)和克拉码头(Clarke Quay)等街区。除了以保护为主的历史街区，城市保护与更新的内容还延伸至非历史保护区的范围。1990年代，政府也尝试将新的开发与历史保护在相同的街区或地块内结合起来，通过新旧结合，既保护了历史遗产，也为现代城市发展提供空间。典型的项目包括白沙浮商业中心、远东广场、中国广场中心等项目。

（4）1990年代中期以后

步入1990年代中期，全球化浪潮席卷至新加坡，新加坡不仅仅是一个岛国，更成为全球城市网络中的重要据点。经济结构方面，科技密集型产业成为新的经济增长点。在此背景下，一系列工业园区建设起来，包括科学园和若干商务园，最新的纬一生物科技园也是这一系列产业升级规划的延续和完善。

近几年，新加坡城市发展又面临新的挑战，除了全球背景下的可持续议题，老龄化的问题也日益凸现。另外，产业升级带来大量移民的涌入，人口的持续增长为城市的各项基础设施都带来压力。除了科技和知识密集以外，创新密集型经济也逐渐受到重视。对内，新加坡人需要在全球化背景下提高对自身，自己城市和国家的认知度；对外，新加坡需要在全球竞争中提高吸引力，吸引全球人才与资金。在此背景下，全方位综合性的城市发展策略更能适应未来的需要。对大学和研究机构追加投资，建设新的大学都反映了政策上对创新密集型经济发展的支持，如新成立了新加坡技术与设计大学(SUTD)。引进大型项目作为城市和经济发展的引擎也是众多策略中重要的一项，如圣淘沙综合娱乐城、金沙娱乐城、新加坡体育中心和新加坡滨海湾游轮大厦等（图5）。另一方面，提升居住环境质量也是提高城市竞争力的有力手段，例如在大力发展轨道交通的框架下，新镇规划引入TOD理念优化现有配套设施，用更生态和可持续的方法改善现有绿化，引进新的绿地和休闲娱乐空间。商业活动也由城市中心区向区域中心扩散（图6），新的商业商务园的兴建分散了中心商务区的部分功能。城市保护与更新的议题已从振兴旅游业转换为对新加坡的本土文化的认可和关注。

以下选择新加坡城市建设方面最具特色的4个议题——公共住宅与新镇模式、城市遗产保护与更新、城市环境规划管理和工业规划，进行更详细介绍和分析。

2 公共住宅与新镇模式

2.1 一项国家举措

新加坡公共住宅（组屋，或HDB）是新加坡城市居住环境的绝对主体，超过80%的新加坡人口居住在HDB，其缘起是出于政治和民生的综合考虑。前面已经提到，建国之初面临严峻的居住问题，新政府成立之后立即在1960年成立了建屋发展局专门解决住宅问题。在建国之初就努力让人民拥有房产其实有很深的政治意图。新加坡建国总理李光耀在他的回忆录中谈了当时对住宅问题的思路：“1965年新加坡独立时面临大选，而各个国家的选举中选民要投票给反对党的情况屡见不鲜，我们下决心让家庭拥有自己的房产，否则就不会有政治稳定。同时，我的另一个重要意图是要让儿子需要服兵役的父母拥有一个需要他们的孩子去保卫的实实在在的财产”[4]。由于从一开始就把HDB上升到确保国民对国家认同的高度，用国家力量推进实施，并刻意不断保持进步来强化国民对政府的信心，并适应其多元文化的社会特征，以严格的政策确保多种族和谐共处，HDB体系成为当代新加坡社会和文化的重要组成部分，整合了其政治、经济、社会、民生和文化等各层面的内容。

2.2 5个发展阶段

从1960年初HDB成立至今，新加坡公共住宅的发展经历了5个阶段，每个阶段的发展特征鲜明，呈现为一个快速连贯、不断进步的发展过程。

第一个10年（1960-1969年） 。这10年奠定了新加坡大规模进行HDB开发的基础和格局，以立法、国家职能机构、住宅金融政策3方面为代表的新加坡HDB体系成型。新政府把改善大众居住看作国家经济发展和政治稳定的前提。在立法和完全国家财政的支持下，新成立的建屋发展局综合了清除贫民窟、土地管理、规划、设计、建造、出租出售和管理等几乎所有与公共住宅相关的职能，以极高的效率，10年内完成12万套住宅，使34.6%人口住进新的HDB。为快速、大量地提供住宅，这一时期标准较低，全部采用标准化住宅平面，在政府补贴下按照最低租金或售价提供给居民，将租金和月付控制在平均家庭收入的15%左右。控制价格、快速、大量为低收入阶层建造住宅是这10年的主要工作（图7）。

第二个10年（1970-1979年）。 这10年继续保持更高速度的公共住宅增量，1976年公共住宅已覆盖50%总人口，基本解决量的需求。在此期间，HDB开始关注居民对住宅需求的多样性，主要体现在房型设计和社区规划2个方面。HDB单元平均面积从60年代的42平方米提高到1975年的75平方米。房型设计除了1房至4房的户型外，增加了5房户型（新加坡的习惯说法，将起居室和与之相连通的餐厅也算作1房），意图是将公共住宅的覆盖对象从低收入阶层扩大到中等偏低收入阶层。随着住宅标准提高，开发土地离城市中心区距离不断增加，这一时期的公共住宅开发实际上也是新加坡郊区城市化的全面展开过程，独具特色的新加坡新镇模式得以确立和实现。

7 1970年代初的大巴窑新镇中心部位（资料来源：HDB，1975）

9 达士岭组屋（The Pinnacle@Duxton），2009年建成（资料来源：Wikimedia Commons）

第三个10年（1980-1989年） 。随着公共住宅开发和新镇建设的全面展开，这一时期的重点是将社区建设与国家长期发展规划整合，新推出的规划将新镇与新加坡地铁交通网络紧密联系，人均居住标准由20平方米提高到30-35平方米，同时对城市绿化和水资源的规划标准和关注度大大提高，把住宅开发和城市化发展与国家环境资源管理相结合的宏观思路十分明确。这一时期的公共住宅建设强调各个新镇、各个邻里单元在建筑形象和公共空间方面的独自特征，提出了一系列确保形式多样性的城市设计导则（图8）。此外，80年代新加坡公共住宅发展的一个更突出的重点是培育社区，关注居民的认同感和归属感。除了增加公共图书馆、社区活动中心等福利性、高质量的社区功能外，一系列与公共住宅社区培育相关的新政策出台，如1982年推出大家庭计划（Multi-Tier Family Scheme），为多代大家庭优先提供更大户型的住宅；1988年将公共住宅日常管理、维护和社区内容建设的工作由HDB转移到各个新镇和社区相关的职能部门，克服集中化统一管理导致的居民和管理部门之间的“距离”；硬件软件两方面的举措大大促进了新建成社区在比较短的时间内形成社区感，发展到这个阶段，新加坡HDB的社会功能已经十分明显。

8 建于80年代和90年代的公共住宅社区（资料来源：HDB，2010）

10 典型的80年代和90年代的镇中心景观（步行环境特征明显，类似传统的镇中心）（资料来源：HDB，2010）

第四个10年（1990-1999年） 。在这10年间，HDB覆盖率达到86%总人口。对HDB的管理、新住宅的品质，尤其是社区环境成为这个时期主要关注的问题。从1991年起，原本完全由建屋发展局设计部门承担的公共住宅设计可以由私人建筑师承担，以实现多样化。对既有公共住宅的设施更新和环境改善的工作也在1991年全面开始，这些更新改善工作需要居民参与，政府负责承担大部分费用。

11 新加坡新镇结构模式示意图（资料来源：HDB，1985）

12 住宅组图之间的开放空间（资料来源：HDB，2010）

第五个10年（2000-2010年） 。21世纪以来新加坡人口保持大幅增长趋势，HDB和商品住宅共同承载大量新增的人口。在现有城市结构下局部大量性建设仍然持续。新加坡HDB在这一时期已经走向更高楼层、更高质量的新模式。2009年完成的高达50层的达士岭组屋（The Pinnacle@Duxton）清晰体现出未来新模式的几个特点（图9）。在其他类似公共住宅项目中，空中花园、生态住宅等新尝试也已见成效。同时，这一时期在公共住宅的金融、管理和相关政策方面持续发展和细化，以适应社会发展出现的新情况。例如，对靠近父母住处购置新房的已婚子女给予优先，鼓励两代人之间的相互照顾（Married Child Priority Scheme,2002年）；允许利用公共住宅单元做为在家办公场所和公司注册地址（Home Office Scheme，2003年）。这些政策和制度的不断优化体现了新加坡公共管理方面的优势。

2.3 重要的规划设计理念

在新加坡HDB体系中，规划和设计的核心作用是将政治、经济、社会等方面的综合目标以专业手段合理“物化”。HDB规划和设计方面关注的核心问题有以下几点：

首先是高层高密度。从1960年HDB成立至今一直采用高层高密度模式，是新加坡城市规划的一个基本原则。今天HDB再开发的一个主要做法是将原有的高层住宅区（20余层为主）重新开发为40-50层的新区域。相比于上海中心城（面积与新加坡相当）的1000万人口规模，新加坡似乎没必要让HDB那么“高”，这一举措是保持国家整体环境质量，综合各层面考虑的结果。其次是新镇模式，新镇模式的实质是社区概念和结构清晰的生活模式。新加坡除了中心城更新外，基本是采用新镇模式推进城市化，辅以近年来出现的副城市中心，因此整体城市结构具有鲜明的“城（中心城）——镇”层级关系和多中心特点，不是摊大饼模式。每个新镇人口规模为15-25万，中心位置设镇中心区域（Town Center），包括大型商场、综合性康体设施，办公设施及集中绿化。地铁线路出现后镇中心往往与地铁站点综合开发整合；镇的边缘区设置工业用地（无污染的轻工业）；其余范围被分成几个邻里单元，每个邻里单元容纳4000-6000户家庭（2-3万人口），每个邻里单元中心处设置邻里中心区（Neighborhood Center），包含市场、餐饮中心、医疗点、学校等公共功能，邻里中心的服务半径为400米；各邻里单元又分为若干住宅组团（Precinct），400-800户家庭可以共享儿童游乐场、篮球场、健身点等日常活动设施。镇中心－邻里单元－住宅组团3个层次的结构关系十分明确（图10-图12）。

社会文化方面，新加坡以法律形式要求各个公共住宅社区必须保持严格比例的不同种族人口构成（与总人口中各种族构成比例基本相当），以确保不同文化和种族融洽相处于同一屋檐下。从今天的现实情况看，看似强制的种族团结政策是有成效的，其影响不仅仅在住宅社区，也体现在工作、教育等各个生活场景，成为新加坡的社会和文化特征之一。

2.4 当前的问题和发展趋势

当“量”不是主要矛盾，如何继续保持进步，通过“变”使国民能够体会到国家经济发展给自己带来的利益，以保持对政府的信心，是HDB面临的挑战。关于未来发展，新加坡总理李显龙在2010年的一次有关访谈中有3个观点值得关注：第一，没有公共住宅体系就没有今天的新加坡，国家要继续为国民提供高质量和可承受价格的公共住宅，因为它不仅是提供住所，更是国家管理的重要平台，居委会等机构通过这个平台建设社区、培育价值观和实现多种族团结；第二，没有国家经济持续发展的支撑，一切都不可能；第三，有能力的政府是这种公共住宅模式的基础。因此，新加坡公共住宅未来发展仍然会是在政府主导之下，以政策和理念为先导的发展轨迹。

3 城市遗产保护与更新

新加坡建国之初的城市范围很小，其城市历史遗产的总量、类型和历史时段并不算丰富。但在今天的新加坡，城市历史资源成为这座城市中一道不可或缺的层面，与城市空间、社会文化和普通新加坡人的日常生活密不可分。新加坡城市遗产保护极具亚洲特征的发展历程和做法对其他亚洲城市还是颇具借鉴意义的。

3.1 发展过程

萌芽时期（1960s-1970s）。1960年代新加坡建国初期，城市建设的重点放在市区重建、住宅建设和经济发展上，根本无暇顾及历史建筑的保护问题，但对于城市遗产的重要性也有初步认识。1971年完成的城市总体概念规划中蕴含了城市遗产保护的思想，这一时期成立的一些重要专业机构，也在城市研究和规划中对城市保护开始关注，例如市区重建局，古迹保护委员会等。古迹保护委员会从1970年代开始将一些重要的地标性建筑纳入保护名单，这是新加坡城市遗产保护的第一步，主要针对单体建筑的保护更新，还缺乏全景式的考量。

13 牛车水历史保护区保护规划（资料来源：URA，1989）

快速发展成熟时期（1980s-1990s）。如前文提到，1980年代中期的经济衰退使新加坡开始对城市重建过程中的大拆大建进行反思。1986年市区重建局提出城市保护总体规划成为新加坡城市保护的分水岭。此次规划确定了7个保护区，又对牛车水等历史区域进行了详细性的保护规划（图13）。此外，政府还推出一系列办法来促进保护规划的实施，如采用经济诱因，鼓励私人参与历史建筑保护，筛选保护区内的商业业态，使得保护区具有一定的氛围和特色等。城市保护总体规划在1989年进一步修正，赋予法律效力并正式实施。新的保护规划针对不同类型的保护建筑制定不同的导则，以便在保护的同时兼顾到更新与发展，将历史街区的人文特征、周边的发展以及长远规划结合起来，确定保护的实施程度。由于保护规划中近75%的保护建筑属于私有，1991年城市重建局又颁布了“私人业主自发保护计划”，让私人业主主动加入到建筑保护的行列。到此阶段历史遗产保护已经成为新加坡保存历史记忆和独特人文气息，寻找自身特色的重要手段，成为和新加坡人的生活和经济发展密不可分的一部分。

提升品质时期（1990s至今）。保护工作经历了前20年的发展，在保护数量方面已基本得到保障，新加坡城市保护从重数量转变到重品质，并顺应时代的发展，寻找开创性的保护和再利用思路。除对历史建筑进行设施升级（如下水排污、电力系统等），政府保护工作的要求和标准进一步精细化，如在保护区内仔细规划停车区、绿化和步道系统等。另外在保护方法上的一些创新开始出现。中国广场项目是在这个时期新的保护和再利用模式的体现。中国广场位于新加坡中央商务区，和牛车水毗邻，是新加坡最早城市化的一个区域，如何使它实现新旧结合，满足商务区的办公功能，并提供餐饮娱乐以及高质量的公共空间成为这一地区开发的挑战。有选择性的保护加上新开发相结合的综合改造使得中国广场项目实现了新旧的对比和融合（图14）。

14 中国广场新旧结合的发展策略（资料来源: URA, 1994）

政府在历史保护方面的工作和大力宣传激发了市民对于城市遗产更广泛的关注，广泛的公众参与基础是新加坡建筑保护另一个特点。多方面的专业人才、市民以及业主参与到保护工作中，这一强大网络的形成使得被保护下来的历史建筑数量大大增加，政府部门与民间力量合作，寻求个体建筑、历史街区肌理以及现代生活之间的平衡点。

3.2 政府管理部门的作用和举措

以市区重建局为代表的政府管理部门对推进城市保护工作，尤其是在社会共识形成之前，发挥了至关重要的作用。这些作用主要体现在以下几个方面：

（1）政府管理部门非常注重研究，通过研究途径提出具有前瞻性的保护规划，为提出创新性的保护模式提供思路支撑。

（2）为帮助和鼓励市民理解和支持历史建筑保护，政府率先在保护区内选择一批历史建筑进行试点和示范工程，向公众证明历史建筑保护在技术和经济上都可行。这一行动成为向市民宣传保护思路和方法的一个重要环节，对建立社会认同具有重要作用。

（3）土地售卖计划是政府用于历史街区更新的另一个重要办法，通过一部分国有房产的售卖，使得对历史建筑有兴趣的私人业主和开发商能够参与到建筑保护工作中，在规划和导则等条例的严格要求下实施保护更新。

（4）政府所制定的一系列缜密的规章导则成为保证建筑保护工作质量的有力依据，同时发布的大量有针对性的宣传材料使得保护工作在新加坡具有广泛的公众基础，也大大便利业主和所有参与其中各环节人员的工作。很强的政府执行能力是城市遗产保护工作得以开展的重要前提，一旦进行城市遗产保护的策略敲定，立刻通过强有力的政府手段推进城市保护的开展，并实现社会共识和公众参与。

4 城市环境规划与管理

自然环境质量一直是新加坡城市发展控制的重点，政府在环境方面的大力投入为新加坡赢得了花园城市的美誉，如何在有限的时间内有效控制和提升环境质量，新加坡经验的参考价值是巨大的。

作为一个基本没有自然资源的岛国，新加坡环境治理的起点不高。独立之前，严重的环境问题，如城市缺乏上下水系统，卫生条件恶劣，流行病横行等等，已到威胁市民生存和国家发展的地步。新政府成立之初就下决心整治环境，其中水资源的整合首当其冲给予了最高优先级。2008年李光耀就此议题曾回忆到，“水的问题主导其他的政策，所有的政策都要服从水资源自给自足的目标”。

对于治理环境，新加坡从上至下，首先达成的共识就是一个清洁，高质量的生存环境对新加坡来说是非常重要的，并且愿意为这个目标的实现付出努力和代价。政府一开始就认识到高质量的环境除了提升新加坡人民的生存质量，对吸引投资、刺激经济发展也不可或缺。建立政权不久，在百废待兴的情况下，政府愿意将眼光放长远，从70年代开始就大力投资环境基础设施建设，例如城市下水系统，新加坡河治理，垃圾处理设施等等。这些投资的收益可能是十几二十年后，但是花费却是即时的。今天新加坡的环境质量很大程度上要归功于这些几十年前当时看来超前建设的环境设施，而为了让将来的新加坡的环境继续提升，这些基础设施方面的投入与建设也从未停止过。

除了长远的眼光，新加坡的环境质量的塑造还得益于长期的综合性规划与严格控制。在进行总体规划时，重要的环境基础设施用地是首先要考虑的，例如下水系统，垃圾处理和焚烧等等。未来这些基础设施的拓展用地也会先保留起来，其他用地在此基础上再进行规划。因为土地有限，不可能为不兼容的用地性质提供很多隔离带，具体用地性质的规划就需要很有效率，尽量利用组团规划的原则或使用自然屏障来增加土地使用率是新加坡常见的做法。在环境控制方面，通过有选择性引入产业，严格控制汽车数量来控制整体排放量。难得的是这些做法早在建国初期就开始实施，先不惜代价发展经济再回头治理环境的做法一开始就被摒弃了。

在具体实行规划或者环境工程时，政府不同部门之间通过高效直接的协调共同完成开发控制工作。新加坡河的治理作为横跨70年代和80年代的一项大型环境工程，是政府各部门高效协同合作提升环境的最好例证。作为城市中心区的一条重要河流，新加坡河的港口航运功能随着时间流逝渐渐转移，如何治理严重污染的河流成为当时面临的严峻问题。不仅河流本身，河流沿岸的一些造成污染的工业和农业，与航运功能有关的设施，土地利用方式等也是治河工程的重要内容。整个治理工程参与的政府部门包括环境部、市区重建局、公共事业局、建屋发展局、港务局、裕廊集团（JTC）和贸易及工业部。工程主要部分耗时10年，1987年整个工程大致完成，宏观层面上看关系到整体经济结构的调整，具体内容包括河道清理，河流上游污染性工业和农业的迁移和淘汰，污水系统建设，河岸整顿，河堤重建，沿岸城市用地重新规划等等，是一个综合城市经济发展、环境治理、物质形态规划和空间塑造的多层面的城市工程（图15）。项目过程中，清晰的行政结构为各个政府部门协调提供了基础，不同部门之间积极的合作态度也很大程度上促进了项目的成功推进。

15 ABC（Active, Beautiful and Clean）水资源整合工程使得城市活动和环境提升工程结合起来（资料来源：Tan Yong Soon, Clean, Green and Blue: Singapore’s Journey Towards Environmental and Water Sustainability，1999 ）

17 实马高垃圾埋置场的自然生态（资料来源：NEA，1999）

19 纬一产业园规划示意图（资料来源：JTC，2001）

提倡创新，积极采用新技术是新加坡政府对于提升环境的又一项重要策略。在政策和技术两个层面，环境相关的新技术在新加坡都得到支持。新生水技术是新加坡很早就提倡并推进的环境可持续发展的一项技术。不仅政府本身投资研发，各项政策也鼓励企业参与研发。在政府的大力推广下，新加坡新生水的公众接受程度达到较高水平。

16 实马高垃圾埋置场鸟瞰（资料来源：NEA，1999）

18 裕廊工业区鸟瞰（资料来源： Wikipedia.org）

20 裕廊岛的地下储油库示意图（资料来源：JTC，2007）

另外一项创新举措是实马高埋置场（Semakau Landfill）的设立。实马高垃圾埋置场是世界上首个在海床上完全由埋置垃圾筑成的岛屿。1999年启用的实马高垃圾埋置场位于新加坡南8公里，用于埋置无法焚化的垃圾，如建筑废料和垃圾焚化炉的底灰。虽由垃圾筑成，那里不但没有臭味，还阳光充沛、海水清澈，并拥有大片绿林空地。在新加坡国家环境局的努力下，实马高岛上红树林茂盛，未启用的埋置海水区和礁湖区内储存着新鲜海水，吸引着不少动植物栖息和生长（图16，图17）。

新加坡的环境规划和管理策略，总体来说是一项长期持续的策略，高度的政策一致性使得制定的目标可以一步步达成，在环境规划和管理方面，这种一致性极其重要。

5 产业规划

新加坡产业规划和发展与经济发展密不可分。独立之初，为刺激经济提供就业，政府快速建设了一批低成本工厂以开展制造业等劳动密集型的产业，成就了新加坡现代工业的基础。虽启动迅速，但快速单一的建设只是权宜之计，工业发展需要整体规划、控制和管理。新政府很快就对这个问题做出反应。1968年裕廊集团成立，作为主要负责工业规划、工业用地征购、开发和管理的机构，裕廊集团成立以后，首先进行的是裕廊工业区的规划与开发，对新加坡1970年代经济的飞速发展有重要贡献（图18）。

1980年代开始，当产业结构由制造业为主的传统产业向高附加值产业进化，产业规划策略也做出了重大调整。新加坡的一系列工业园区建设就是从此时开始。根据不同内容，工业园区的选址以长远发展的原则反复考量，不仅要和已有设施结合，更要考虑将来拓展空间与方向。新加坡科学园选址在新加坡国立大学附近，以便将来和大学研究机构协调发展，且周围预留大片拓展空间。新加坡国际商务园和新加坡樟宜商务园作为面向现代制造业的综合性园区，除工业用地外，还包括办公和研发空间。这两个商务园区的选址都在交通便捷、有大型基础设施可利用 （机场是很重要的因素），且与传统工业方便联系的地方，这两个园区分别于1992年和1998年开幕。

新加坡最新工业园区的发展当属纬一产业园区（One North，图19）。为应对产业再次升级，适应创新和知识密集产业的需要，规划一个针对这些尖端产业园区的概念最早可追溯至1991年新加坡国家技术规划（National Technology Plan 1991），具体项目在2001年正式启动。纬一产业园区占地2平方公里，选址秉承一贯的立足长远的原则，位置从可达性而言具有绝对优势，紧邻城市地铁两条线路的换乘站，南侧为城市东西向主要高速路，距离城市中心约6公里，邻近很多研究机构和大学。在生活环境和设施配套方面，产业园内与周边分布的住宅包含了新加坡大部分住宅类型，从政府组屋、私人多高层公寓到独立住宅都有，还有多所国际学校的聚集与完善的体育设施也是生活配套的重要层面。另外，新加坡城市级休闲娱乐和夜生活中心荷兰村与以餐饮和历史建筑为特色的罗彻斯特公园也位于产业园周边1公里范围内。高质量的整体环境为产业园吸引高级人才提供了有力的保障。纬一产业园的规划集中体现了新加坡工业园发展的特点和最新趋势，包括：

（1）用地功能分布呈现多样性，除了重点产业用地，完备的配套设施占很大比例，这说明除了为重点产业发展提供物质空间，创造适宜高品质生活和工作的环境更是规划的重点，良好的环境是吸引高端人才的必备条件。

（2）结合紧凑城市的概念使不同用地功能充分混合，减低不必要的交通量。

（3）紧凑的用地布局最大化土地的使用效率，并为将来的发展预留足够空间。

（4）规划范围内的公共空间及绿带布置与城市总体规划融合，将整片区域融入到城市公共空间系统和绿网之中。

从城市整体来说，纬一产业园建成后将与周边相关产业，如大学、科学园等在城市的西南部形成一个知识密集、人才密集的区域，而城市整体的高科技、创新产业的发展都由这个区域带动起来。

裕廊岛开发是新加坡产业规划策略中利用新技术、集中扩大产业优势的最好体现。裕廊岛位于新加坡西南，在原有几个小岛的基础上人工筑成。为扩大化工产业的原有优势，整个岛被定位为一个化工岛，集中所有化工、石油相关产业。裕廊集团计划在海床下建造一个大型储油岩洞，这项计划将大大促进新加坡化工产业发展（图20）。

规划方面新理念的渗透不仅局限于新产业园区，还包括传统工业区。裕廊工业区作为60年代开始开发的传统工业区，其拓展和翻新就引入了如综合社区、生态工业规划等原则，裕廊集团还与市区重建局和建屋局合作进行海岸线综合发展计划。

着眼未来，预留发展空间是新加坡产业规划的显著特点。随着时代的发展，新加坡产业规划的具体策略和手段根据情况不断调整，而在总体上配合经济政策和产业结构变化的原则是不会改变的。

6 结语

以上几个方面是新加坡在城市规划和发展方面独特性的重要体现，需要强调的是，所有的规划和城市发展策略都是在一个结构缜密、具有高度连续性的框架下实现的。所有决策者均须对城市的过去、当下和未来负责，对决策错误的后果需要承担责任，这一点某种程度上使得决策必须慎重与理性。

当下的新加坡所面临的问题很多，例如人口激增、人口老龄化等，要应对新的挑战，政府还需要在总结以往经验的基础上慢慢摸索，如果能够秉承其一贯的务实负责的风格，使城市发展与全球城市发展趋势同步，相信新加坡在越来越激烈的世界城市竞争中会赢得属于自己的位置。

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