胡 芸

1 研究背景和基本概念

随着我国城乡一体化发展和城市化水平不断提高，大量人口涌入城市，城市公共安全面临着越来越重的压力。2004年国务院下发《关于加强防震减灾工作的通知》，2006年国务院颁布《国家防震减灾规划（2006-2020）》，明确要求“在省会和百万人口以上城市将应急避难场所和紧急疏散通道、避震公园等内容纳入城市总体规划，拓展城市广场、绿地、公园、学校、体育场馆等公共场所的应急避难功能，设置必要避险救生设施”。此后，全国各地的大中城市陆续开展了应急避难场所（简称“避难场所”）的规划和建设，北京、天津、上海、重庆等城市先后编制了避难场所规划，各地已建或在建的避难场所已超过300个。

近一段时期，国内对于城市避难场所规划建设的研究和探索比较多。从经济性、公平性的角度，规划布局较多采取区位和层次分析法进行研究，确定避难场所的服务半径和人均指标；从安全性和可达性的角度，规划选址主要研究场所规模、地质地形、基础设施、疏散通道等条件；从有效性和实用性的角度，规划建设注重研究场地条件、物资储备和服务能力、指挥管理、标识系统等内容。本次研究旨在参考已有的研究和实践成果，按照“因地制宜、确保安全、综合设置、平灾结合”的基本原则，对避难场所规划要素、建设导则和保障机制3个方面的基础性内容进行梳理和分析，并提出相关建议。

2 避难场所的规划要素

避难场所是重要的城市公共设施和场所，必须强调在法定规划中予以合理布局、明确落地，作为设施建设的重要依据和保障。城市避难场所的规划主要考虑以下4个方面的要素内容：

2.1 时限和距离

避难场所规划首要强调其布局的均衡性和可达性。在灾害发生时，应努力使灾民能在最短时间内到达安全的避难场所，使相应功能等级的应急避难场所足够容纳灾害发生时相应避难时限内、相应服务半径范围内的灾民，同时也使城市避难场所空间资源得以最为有效的利用。针对人口和建筑物的密集程度，按照灾害发生时人员应急疏散的时限要求，规划应重点分析、确定合理的疏散半径和覆盖程度。避难场所布局与城市人口布局为密切的正相关关系，研究的方法可以通过人口布局、地形条件等地理信息数据的交互分析和系统模拟，有效优化城市避难场所的布局。

按照便捷高效的原则，考虑避难时限和可达性要求，能够安置灾民10天以内的紧急避难场所，对应的服务半径一般在500米以内，步行大约 10 分钟之内可以到达；能够安置灾民30天以内的临时避难场所，对应的服务半径一般在1000-2000米，步行大约1小时之内可以到达；能够安置灾民30天以上的固定应急避难场所，对应的服务半径一般在5000米以内，步行大约2小时之内可以到达。

2.2 功能和规模

按照以人为本的原则，考虑灾民的基本生活需求和避难时限，能够安置灾民10天以内的紧急避难场所，对应的有效避难场所面积应在2000平方米以上；能够安置灾民30天以内的临时避难场所，对应的有效避难场所面积应在4000平方米以上，应具备相对齐全的基本生活保障设施。能够安置灾民30天以上的固定避难场所，对应的有效避难场所面积应在20000平方米以上，应具备综合完善的基本生活保障设施，宜设在市、区政府附近，便于设置指挥中心、医疗抢救中心、抢险救灾部队营地等。

城市避难场所的人均面积指标有2种。其一，按照可容纳避难人数计算，固定避难场所应不低于3.0平方米/人，紧急和临时避难场所应不低于2.0平方米/人。其二，在进行避难场所布局规划时，按照责任区或服务半径范围内实际人口计算，固定避难场所应不低于1.5平方米/人，紧急和临时避难场所应不低于1.0平方米/人。

2.3 场所和条件

避难场所选址要注意避开地震断裂带、洪涝、山体滑坡、泥石流等自然灾害易发地段，远离铁路、桥梁、有毒气体储放地、易燃易爆物储放地，地势较为平坦空旷且地势略高易于排水。避难场所应与建（构）筑物有足够的安全距离，距周围易燃建筑等一般地震次生火灾源之间的安全距离应不少于30 米，距易燃易爆工厂仓库、供气厂、储气站等重大次生火灾危险源距离应不小于1000 米。

三是签订《家政服务三方合同》。通过签订三方合同，明确家政服务员、家政服务客户、家政服务公司三者之间的权利义务，切实保障员工获得劳动报酬和休息休假等合法权益。

避难所周边道路应保证畅通，能顺利到达。城市主、次干路网构成城市应急救灾的基本疏散系统。其中，疏散主通道作为灾民转移安置和外部救援的安全通道，必须连接对外交通枢纽、对外公路，及各固定避难场所，主要承担受灾人群集体撤离和转运，同时也是主要的救援通道；疏散次通道作为紧急情况下灾民通向避难场所的安全通道，连接城市公共活动集中区域、居民集结点与各类应急避难场所。连接固定避难场所的疏散道应在不同方向上最少设置4条，包括2条疏散主通道；紧急和临时避难场所的疏散通道应在不同方向上最少设置2条。城市应急疏散主通道和次通道的宽度应考虑两侧建筑物受灾倒塌后，路面部分受阻，局部仍可保证消防、救护等紧急救援车辆通行的要求。其中，疏散主通道有效疏散宽度应不少于15米；疏散次通道有效疏散宽度应不少于7米。

2.4 设施和运行

避难场所的市政基础设施配套要齐全、可靠。避难场所必须配备供电和供水设施，保障震时的供电、供水能力，必要时设自备发电机、水井或水塔；应配备消防设施，设置防火器材、消防通道；配备监控系统、公用电话等通讯设施；应设有应急卫生防疫站、应急厕所和浴室、排污管道、应急棚宿区、应急停车场、应急无障碍设施、应急照明、应急广播站、保卫处、消防处等。此外，避难场所内应储备一定数量的食品、油料等生活物资，具备对伤病人员及时治疗与转移的能力；栖身场所可以是帐篷或简易房屋，能够防寒、防风、防雨雪，并具备通常以家庭为单元的基本居住生活空间。

避难场所实行平灾结合的管理原则。灾害发生时由救灾指挥中心统一调度使用；平时由市、区政府指定的管理单位负责日常管理和维护，作为应急救灾的宣传阵地，保持避难场所功能完好。

3 避难场所的设计建设导则

按照“以人为本、因地制宜、平灾结合”的原则，为满足受灾人员必需的生活供应及安全保障需要，避难场所应具备一定的场地条件，应设置必要的市政设施和物资供应设施，便于疏散和救援。对于避难场所的设计建设，应在以下8个方面满足基本功能要求（图1）。

1 避难场所设计和建设内容示意图

（1）有效场地面积。避难场所应以平坦的空地为主，地形坡度不宜超过30°。结合公共绿地、学校、体育场等设置的避难场所，应根据地形条件，折算实际有效避难面积。例如，结合公共绿地建设的避难场所，应去除水域面积、建筑占地、陡坡、密植绿化地带等，作为实际有效避难场地面积。

（2）物资储备设施。避难场所应设置食品、油品、药品、饮用水、帐篷、工具、器材等物质库。物资储备库应能确保避难场所内受灾居民3天或更长时间的饮用水、食品、药品和其它生活必需品等。其中，粮食储备库按照0.5公斤/人·天的标准进行设置，建筑面积按1000公斤/平方米的标准进行设计。

（3）供水设施。应急供水设施宜设于避难场所的上风向，按100人设置一个水龙头，250人应设置一处饮水点，饮水点之间距离不大于500米。避难场所应尽可能设置独立的供水管网，固定避难场所应设置独立的储水库和水处理设施，在紧急状态下可采用经处理的河水或地下水。

（4）供电和燃气设施。避难场所应采用两路及以上独立电源供电，可设置太阳能供电系统，保证疏散通道诱导照明、人员集聚区照明、医疗急救站、通信机房、饮用水处理等设施用电，对于固定避难场所应设置独立的汽（柴）油发电机组。燃气管道应引入避难场所的食品供应处，在城市燃气管网遭到破坏的情况下，由应急指挥中心统一调配瓶装液化气或其他燃料。

（5）排水和环卫设施。避难场所应尽可能设置独立的排污系统，污水应排入城市污水管网，医疗卫生污水应处理达标后排放。应急厕所应设于下风向的位置，结合厕所可设置洗浴设施；应急厕所的服务半径不小于300米，距棚宿区30米以上，但不远于50米，并应附设或单独设置化粪池。

（6）指挥和通信设施。避难场所应设置固定电话，按每百人设置一门固定电话预留接口，无线通信信号应覆盖避难场所。在固定避难场所设置应急避难指挥中心或分中心，设置无线卫星通信设施，配备广播系统（宜与公园、学校等广播系统结合），便于指挥及信息发布，调配物资和设施。

（7）交通和消防设施。应急救援措施需要以便捷可靠的交通条件为基础，避难场所周边应保证交通可达性，保证消防通道畅通，入口处设置必要的停车场和回车场地，固定避难场所周边应配置应急直升机停机坪。固定避难场所周边宜布置消防站，并配备2个车位以上的地下车库和相应的消防器材。

（8）指引标识设施。在避难场所周边、入口处和各功能分区处，应设置明显的指示标志，主要包括应急避难方向、周边道路指示、应急指挥中心标志、应急供电、供水和物资供应标志等，并在入口处悬挂1:1000的应急避难场所平面图及周边地区居民疏散通道图。

4 避难场所规划实施的机制保障

避难场所作为一项重要的城市公益性基础设施，在我国现行的城市基础设施建设体制下，需要有效整合规划、投资、建设和应急管理等众多政府职能，建立高效、联动的实施机制，切实提高城市应急避难场所的规划建设质量和运行管理水平。

（1）避难场所规划的覆盖和实施。避难场所规划重点是确定各级避难场所的布局，并对场所周边的交通、出入口、建筑退界，对场所内部的场地率、基础设施配置、物资储备空间、标识系统等提出规划设计要求。《城乡规划法》赋予控制性详细规划以法定地位，政府的各职能部门均要以有效的控制性详细规划为依据，进行避难场所改造或新建项目的计划制定和实施。避难场所规划必须结合规划编制，实现统筹规划和全面覆盖。

（2）统筹协同的政府管理机制。现状城市应急避难场所建设的政府管理职能较为分散。城市应急指挥职能一般附设于政府的办公厅（室），地震防灾减灾日常管理属于地震主管部门，而附设避难场所功能的公共绿地、学校、体育场等设施项目，其建设计划制定和实施则属于投资主管部门。因此，在避难场所规划已经制定的前提下，有必要明确规划实施的牵头责任部门，进一步制定和优化建设进度计划，有力、有效推进规划实施（图2）。

（3）避难场所项目的投资渠道。作为保障城市公共安全的公益设施，各级政府的财政应将避难场所的建设和管理资金纳入预算计划。当然，作为应对自然灾害的城市基础设施，可以探索、发挥保险或基金等社会资金的作用，鼓励保险企业逐步开展重大地震灾害的保险业务，拓宽建设资金的社会化渠道，有效地减轻政府负担，也有利于投保人和社会公众提高防灾、救灾的风险意识。

（4）避难场所的综合功能建设。在公共绿地、学校、体育场等设计建设中，应贯彻“因地制宜、平灾结合”的原则，创新优化、统筹设置各项功能内容，提高相关设施的综合利用率，使其在平时满足公共活动、景观生态、娱乐休闲等功能，在灾害发生时，利用预先设置的救灾设施和一定技术手段，使其发挥应急避难的作用。例如，公共绿地中的管理办公室可改造为应急指挥中心，亭廊等构筑物可改造为应急物资储备库等。

2 避难场所建设管理机制的组织架构图

（5）避难场所的管理和效益。对每一处建成的避难场所，可成立管理委员会进行综合管理，组成人员可由政府相关管理人员、产权单位人员、志愿者和企事业单位代表等组成。日常管理工作包括制定应急预案、设置避难疏散引导标识、救灾物资管理、卫生防疫、治安管理、交通管理、信息情报管理、数据库管理和防灾设施维护等。灾时管理工作包括实施应急预案、启用和关闭避难场所、实施交通管制、引导和组织避难等。

5 基于全民意识提高城市公共安全水平

借鉴国内外的防灾救灾的经验和教训，切实、全面提高城市综合防灾减灾能力的有效途径，根本在于尽快提高全民对于灾害防范和应急避难的意识。因此，在加强相关设施规划建设的同时，有必要加强防灾救灾演练，普及应急避难常识，培养广泛的救灾志愿者队伍，建立和完善灾害信息管理系统。

在这项社会事业推动过程中，社会管理领域和城市建设领域，都存在大有可为的空间。

（1）完善灾害信息管理系统。市、区两级政府可以制定相关规定和管理机制，通过避难场所设施管理机构，建立辖区范围内避难场所的数据库，包括所有避难场所的详细位置及避难道路线、可容纳的避难人数、配备的设施、灾时需要物资的数量等；建立应急专家数据库，包括救援专家的各项基本资料及联系方式；建立灾害信息系统，对已发生过灾害的避难情况进行回顾与分析；建设灾害预警信息发布平台，通过卫星预警、手机接收、电视广播发布等方式，最大限度提高信息覆盖范围。

（2）向国民普及应急避难常识。市民了解掌握应急避难的常识，冷静面对灾害的发生，这对于减少灾害损失、保障市民人生财产安全具有至关重要的作用。政府部门或社会组织可以组织中小学开展必要的防灾避难课程和训练；利用互联网在社区网络平台上即时发布灾害信息，公示避难场所规划和应急预案，开辟专栏介绍防灾常识、避难场所信息；在报纸刊物、社区黑板报定期设置防灾避难专栏；通过手机短信宣传避难常识；在电视、公交传媒设置避难常识普及栏目等。

（3）组织社区避难演习。自主避难行为属于一种不规则与无法控制的行为模式，应在灾害发生时进行同步有效的引导与规范。结合避难场所的建设和管理，有必要以城市、社区或学校为单位，定期组织应急避难的演习，做到在紧急状态下服从指挥命令，相关组织、个人的职责、任务与目标具体、明确，使群众切实了解灾害发生时如何自我保护、转移到避难场所的最佳时机、通往避难场所的最短安全路线及避难场所内各项设施的用途用法，并以此定期检测避难场所设施功能的有效性。

（4）实施志愿者搜救训练。灾害来临往往伴随着通讯中断、交通堵塞等情况，在这段缺少外界救援的时间里，时间最为宝贵，灾民自救尤为重要。搜救志愿者应熟悉当地情况，平时进行一定的科学训练，对于灾害发生时救助他人、引导灾民快速安全地进入避难场所，协助专业救援队伍进行搜救。政府应向社会招募志愿者进行培训（包括组织和协调、消防知识、急救知识、搜索和救援知识等方面），扩大应急搜救人员的数量，定期进行搜救演习。

6 结语

在我国快速城市化发展的大背景下，为更好地维持城市巨系统良性运转，城市公共安全日益得到社会各个阶层和各个领域的重视，也成为城市规划和城市管理研究的重要课题之一。本文结合相关大城市近年来关于城市避难场所规划、建设和管理的探索实践，对城市避难场所的相关研究领域和相关方法作了梳理和评述，期待通过整合城市避难场所的规划、建设和管理等众多政府职能，提升城市综合防灾减灾能力和公共安全整体水平。

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