胡乐明

（中国社会科学院 马克思主义研究院，北京 100072）

自2009年2月起，我们对当前我国农民权益保护状况进行了调研。调研活动主要在河北、河南、山东、山西、内蒙古等10个省区市展开，以从事农业生产并居住在农村的农民为主要调研对象，共发放问卷800份，收回有效问卷778份，问卷有效率为97%。在问卷调查的基础上，结合访谈、座谈等调研形式，我们深入了解分析了我国农民权益保护现状，提出了相应的改进建议。

一、我国农民权益的保护状况

调研内容紧紧围绕十七届三中全会提出的“保障农民政治、经济、文化、社会权益”，以农民的土地权、生产经营自主权、医疗权、受教育权、社会保障权、参与社会事务权、知情权以及民主政治权为重点，了解分析农民自身的权益保护意识、对法律和政策的认知、权益保护的状况、程度以及农民权益保护的需求期望。

（一）农民对权益的认知

当前，大多数被调查农民对自身应享有的权益具有一定的认知，且具有一定的维护自身权益的意识。但是，对权益保障的具体细节和操作方法尚不完全熟悉，而且收入水平严重影响着农民对权益的认知程度和维护水平。调查显示（见表1），清楚知道自己应享有哪些权益保障的农民只占总人数的7.3%，知道一些的占80.9%，完全不知道的占11.8%。从收入水平来看，在低收入组，完全不知道农民权益的受访者比例大大高于高、中收入两组；而在高收入组情况完全相反，清楚知道农民权益的受访者比例大大高于中、低两组；在三个收入组中，清楚知道农民权益的受访者比例随着收入水平的提高呈单调递增趋势。这表明，高收入者对其权益更加关注，也有着更加明确的认识与维护意识，因此提高农民的收入水平将有助于农民对其权益的认知和维护。

表1 收入水平与农民权益的认知

农民的“政治、经济、文化、社会”权益，具体到现实生活当中，以其土地权、生产经营自主权、医疗权、受教育权、参与民主决策权、知情权以及生态权等得以体现。调查表明（见表2），农民认为最应享受权益的前四项排序分别是选举权和被选举权、村务知情权、土地权益以及参与民主决策权，分别得票数为688票、663票、643票以及590票。通过农民的选择可以发现，当前农民的民主政治意识有了很大的提升，在注重以土地权益为基础的经济权益的同时，更加注重自身的政治权益，尤其是比较关注参与基层政权的权益，希望通过享受选举权和被选举权、村务知情权以及行使民主决策权来实现自己的政治权益。这在一定程度上说明，在农村农民政治权益维护与落实的薄弱性以及农民对其政治权益的实现所寄予的希望。

从农民应享有的“政治、经济、文化、社会”权益来看（见表3），当前受到忽视和损害最为严重的权益分别是村务知情权、土地权益、生态权益、参与民主决策权。有些调查指出，在农村引起上访的主要问题有三个，一是土地征占，二是村里的财务，三是有些地方出现了环境污染（陈锡文，2005）。我们的调查结果在一定程度上印证了上述结论。相对于忽视和损害最为严重的权益而言，农民较好地享有了其消费者权益、义务教育权、市场经营权。这表明，伴随市场经济体制的建立，农民的独立生产者地位得以确立，并越来越能够参与到市场竞争中，与此同时作为消费者从市场交易当中获益。此外，中央多项支农惠农政策的制定实施，尤其是针对义务教育、农村合作医疗所做出的制度安排，使农民从中深受其益。

表2 农民对应享有权益的认知

表3 农民对其权益受忽视和损害的选择

（二）农民经济权益保护状况

1.农业生产经营权益。保护好农民的生产经营权益除了建立农业支持保护体系之外，维护好市场经营秩序，严厉打击坑农害农的制售假农资、假种子等违法行为，也是目前需要加强的工作。调查显示，购买过假冒伪劣产品的农民占总调查人数的25.2%。其中，从个体商贩和私营农资店购买到假货的比例占70%以上，只有31户追回了损失，占受假农资侵害农户总数的15.8%，找销售方直接赔偿的有24户，找政府部门解决的有4户，可见一旦发生这种情况，追回经济损失是非常困难的。在所有受访农民中，在农产品出售过程中遇到过压级压价的农户占20.5%，遇到过被强行出售农产品的农户占5.4%，遇到拖欠货款情况的农户占14.1%。总体来看，虽然前些年比较严重的假农资问题、强买强卖问题已经得到了明显遏制，但由于这种行为影响极其恶劣，给个体农民造成的损失是灾难性的，很难彻底挽回，仍需要严重关注。

享受金融服务也是实现生产经营权益的重要内容。目前农村金融体系建设存在许多不足，制约了农民发展致富的积极性。在调查的农户中共有251户农民有贷款需求，占受访者总数的32.2%，平均贷款需求为52 085元。农民贷款的主要用途是：学习新技术的占12.2%，购买生产资料的占25%，购买农机具的占21.7%，改善农业基础设施的占17.6%，扩大生产规模的占21.1%。可见，发展农村金融将会直接有益于农业生产。尽管农民有较强的贷款意愿，但在实际操作中仍有许多困难，有31.8%的农民认为贷款门槛高，35.3%的认为贷款金额小、手续多，28.8%的认为利息偏高。

在许多发达国家，合作组织是维护农民权益的重要的组织支撑。目前我国各地正在积极鼓励专业经济合作组织的发展，全国人大通过了《农民专业合作经济组织法》，这对于提高农民的组织化程度和增强我国农业综合生产竞争力具有重要的意义。调查显示，所在地有合作组织的农户为148户，覆盖率只为19%，这其中已参加了合作组织的有100户，参与率为67.6%，能够连续2年以上固定向某企业出售农产品的有51户，占总样本数的6.6%。合作组织已经在我国农村大量发展起来，但覆盖率仍有很大的提升空间。在所有受访农户中，有275户认为合作组织可以保护农民的权益，占总样本数的34.3%；在已参加合作组织的农户中，有占84%的农户认为合作组织能够保护农民利益。可见，农民在主观感受上认为合作组织对保障自身权益是具有很大作用的。不过目前合作组织对保障农民权益的作用，更多的体现在经济层面上，如何在促进农村政治稳定的前提下，积极拓展合作组织的社会职能，是尚待探索的一个问题。

2.土地权益。20世纪90年代以来，随着我国城市化进程不断加快，人多地少的矛盾愈演愈烈，以各种不同的方式侵犯农民土地权益而引发的农村土地纠纷，已成为新形势下农村社会矛盾的焦点。在我国，土地是农民的命根子，既是农民的生产资料，又是农民的社会保障，既是工业化、城市化的必要条件，又是农业生产的基础，土地是各种利益的交织之处，由于缺乏切实的法律和组织保证，农民在各类土地交易行为中往往处在相对弱势的地位。应当看到，保障农民的土地权益与确保国家的耕地安全两者之间是一致的。农民只有在不失去土地的前提下，才有机会从事农业生产。也只有保护好农民的土地——农民生活的最后屏障，才能让农民避免陷入无业赤贫的地步，确保社会的稳定与发展。切实保障农民的土地权益已经成为维护农村社会稳定的重要任务。调查显示，征地自愿不自愿、补偿标准合理不合理是受访农民最为关注的两个问题。

（1）个人土地权益。在受访者中，曾出租过土地的有85户，占10.9%，曾租赁过土地有142户，占18.3%。当前在农村，土地流转已经越来越普遍，政府必须加大关注流转过程中的农民土地权益保障问题。在个人征地方面，调查显示大多数被征地的农民是不自愿的，在被征用过土地的136户中，表示愿意被征用个人土地的占20.9%；表示不愿意被征用但为顾全大局同意征用的占53.7%；表示被强制征用的占23.89%。认为补偿合理的更是极少数，认为补偿合理的仅有20户，占14.71%。调查还显示（见表4），在距离县城10公里内的农户中，土地被征用与没有被征用之间的比值为1∶2.7，超过10公里的，比值为1∶6.3。两者间的较大的差距，表明随着工业化、城市化进程的逐步推进，城市、城乡结合部、近郊农村、远郊农村在农民土地权益保障上会呈现出不同的特点，应该区别分析和对待，在距离城市较近的城乡结合部，土地权益保障问题更为突出。

（2）集体土地权益。在所有受访者中，农户所在集体土地被征用过的为227户，占29.2%。其中，认为征用合理的有75户，占36.2%，征用不合理的有132户，占63.8%。在认为征用不合理的农户中，曾向有关部门反映过意见的有68户，占51.5%，而反映问题取得效果的仅为5户，在集体土地征用方面，农民明显处于弱势。而对最先选择向谁反映问题，根据受访者选择排在前三位的依次是村委会、乡镇政府、县级以上政府及有关部门。可见，基层政府在保障农民土地权益方面尚有许多工作需要去做。而农民对土地政策不熟悉更是加剧了其土地权益受侵害的程度，在所有作答的607位受访者中，有76.8%的农民表示不太熟悉土地政策，有9.88%的完全不知道土地政策，只有13.3%的受访者表示熟悉土地政策。

表4 距县城距离与土地征用情况

农民土地权益受损的原因很多。国务院发展研究中心农村部通过对四个省份1 000多个农户的实地调查研究，指出现阶段我国农民土地权益严重受损的原因是土地征用制度存在弊端，主要包括：土地农转非速度太快，土地征占规模过大；对政府征地行为缺乏有效约束，强制征地范围过宽；对失地农民补偿过少；失地农民再就业难，社会保障程度低；补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重。因此，必须以保障农民权益为核心，改革征地制度（韩俊，2009）。

3.消费者权益。消费品一般分为快速消费品和耐用消费品。由于快速消费品一般价格较低，储存时间短，农村居民一般选择在离家较近的地方购买；而耐用消费品一般在较远些的专业店购买（见表5、6）。对快速消费品的质量，有59.5%的受访者认为质量有保障，而有30.5%的受访者表示曾购买过假冒伪劣产品。对耐用消费品的质量，有63.1%的受访者认为质量有保障，有16.2%的受访者曾购买过假冒伪劣产品。总体来看，农村消费品质量现状还是令人堪忧的，只有六成左右的人对商品质量放心，而从产品种类来看，无论是在受访者的主观感受，还是在曾购买过假冒伪劣产品所占的比例上，耐用消费品的情况要好一些。

调查还显示，农民认为购买日用消费品存在的最主要的问题，排在前三项的依次是价格过高、质量较差和售后服务不好，而排在后三项的依次是购买渠道太少、交通不方便和服务态度不好。这样的调查结果说明随着农村市场的繁荣，交通和物流等因素已经不再是限制农民购物的障碍了，在量的方面已经满足了农民的需要，而在质的方面，却仍然存在许多问题。农村不同于城市，市场相对分散，农民的消费需求各地差别也很大，这些都不利于对产品和服务质量的监管，也不利于运营企业降低销售成本。但是，农民也是消费者，农民本身应依法享受的消费者权益不能被忽视。在维权方面，农民也不同于市民，据调查，当农民购买了假冒伪劣产品时不了了之的有53.7%，直接找销售商理论的有39.88%，也就是说有半数以上的质量侵权事件，农民或是忍气吞声或是置自己的权益而不顾。这一方面助长了不法商贩的气焰，许多劣质产品因此流入农村，另一方面也表明社会各界，特别是政府和企业应当增强自身的社会责任感，加强管理和监督，不仅要为农民提供商品，还要提供质优价廉的商品，打造农民信得过的好品牌。

表5 农民购买快速消费品概况

表6 农民购买耐用消费概况

（三）农民政治权益保护状况

农民政治权益是农民权益的重要组成部分。我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。农民作为国家公民，也具备合法的政治权益，主要体现在参与各级人民代表大会。

除参加人民代表大会，参与村民自治也是农民政治权益的一种体现，农民有参与管理和决策村集体事务的权益。调查显示（见表7），村组织民主管理的机制不健全、村务透明性不强是目前农民政治权益保障面临的突出问题。“一事一议”是村集体实现民主决策的重要制度，许多村集体通过“一事一议”制度讨论村改水、改电、修路、土地分配、宅基地规划、新农村建设、村财政、村集体收入分配等事务。调查中，所在村参与“一事一议”制度的农户有109个，占受调查农户的13.8%，可见“一事一议”制度尚不能发挥太大的作用。

对于基层选举，受访农户认为选举公平的占41.2%，认为不公平的占58.8%，而基层干部的认知有所不同，家中有村干部的农户认为选举公平的占77.6%，认为不公平的占22.4%。两者的倒挂，恰恰反映了基层农民对选举过程存在的不满。调查中，农民反映了选举过程中存在的许多突出问题，如贿选拉票、黑恶势力干涉选举、买官卖官、宗族势力拉帮结派、选举走形式、选后不办事、选票作弊等。只要选举不是公正的，被选上的干部不是甘心为民服务的，农民的政治权益乃至经济权益都会很难避免受到损害。

表7 农民享受的政治权益

这样的结果也就会造成村民参与村集体决策管理积极性不高。调查显示，参与民主选举村干部的农户497户，占63.1%，能够参与村集体事务决策的有188户，占23.9%；了解村财务状况的仅有93个农户，占11.8%。了解村财务情况的主要途经，通过村民大会的占44.7%，通过村公告栏的占36.9%，私下了解的占11.7%，还有通过协会或农民组织等其他途径了解的占6.8%。整体看，农民对村集体事务的管理和决策并不十分满意，表示不满意的占38.4%，无法判断的人占34.5%，满意的仅占27.1%。

（四）农民社会权益保护状况

农民社会权益主要体现在农民对教育权、医疗权等权益的享有上。只有维护好农民的社会权益，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，才能真正形成城乡经济社会发展一体化新格局。

调查显示，在公共医疗方面，从2003年起新型农村合作医疗制度在全国开始试点，截至目前已经逐步实现基本覆盖全部农村。新农合的发展在一定程度上缓解了农民看病难、看病贵问题，防止了一部分农民因病返贫，农民的公共卫生医疗权益得到了一定保障。所调查的农户中农民新型农村合作医疗的参合率达到79.89%。有65.11%的农民认为参加新农合在一定程度上改善了看病难问题，仍有34.89%的农民认为看病难问题没有得到解决，这说明还需要进一步完善新农合制度。

在公共教育方面，国家逐步加大了对农村尤其是中西部地区农村义务教育阶段的投入。2007年起国家对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困学生实行困难补助。但随着农村教育资源整合，农村中小学生上学实行住宿制，为农民家庭增加了不少负担。在调查的农户中有72.59%的家庭有子女在上学，认为上学负担重的占64.56%，因孩子上学而借债的占29.72%，当然这种负担可能更多地来源于职业教育和中高等教育。

在社会保障方面，符合相关条件的农户享受到了特殊补助，如享受独生子女补贴的有214户，得到特困补助的52户，服役补助的25户，其他补助如养老、助学补助的5户。目前，农村还没有建立起养老保障体系，农村养老保险新政策正在试点阶段。除此以外，农民为保障自己的权益购买了一些保险，如购买意外伤害险的农户有144户，购买健康保险有110户，还有机动车保险、子女教育保险、财产保险、农业保险等。

（五）农民权益的维权主体与需求期望

当农民权益受损时，应依靠谁来维权或者由谁来保护农民权益，这是一个农民权益能否得以保障的关键问题。调查发现（见表8），对于首先由谁来维权，51.72%的受访者选择自己，28.51%的选择村委会；对于其次由谁来维权，依次是村委会（37.94%）、乡镇政府（27.64%）、县级政府及有关部门（12.27%）、县级以上政府及有关部门（10.01%）、法院（7.62%）；对于再次由谁来维权，依次是法院（28.1%）、乡镇政府（24.66%）、县级政府及有关部门（19.13%）、县级以上政府及有关部门16.29%。农民的这种选择反映了其对不同维权主体的信赖程度，同时也反映了农民的一般维权过程。从维权主体来看，农民最信赖和主要依靠的是自己，其次是村委会和乡镇政府，而协会或合作社目前在农民心目中所起的作用并不大。这一方面说明乡村基层政府依然是农民与外界接触过程中重要的中介和保护伞，是农民比较倚重的，完善乡村治理机制，加强党在农村的领导工作，更好地发挥基层政府在保障农民权益方面的积极作用，短期看可能更有效益，也更具可行性。另一方面也说明个体农民在面临侵权行为时往往无能为力，维权面临着种种障碍，为了更好地保护自身权益，农民需要通过组织化来提高维权的有效性。问题的关键是农民的自发组织与基层政府组织之间是怎样一种关系，是相互促进的，还是相互抵触的。所以，如果基层政府不能有效保障农民权益，又不允许农民通过类似农民协会等自发组织去保护自己，那么最后的结果必然是农民权益受损的状况愈演愈烈。理想的状态是各种农村组织能够在政府支持和引导下规范发展，在促进农村经济社会发展的事业中和谐相处，有效配合，形成良性互动的基层政治文化，这对于兼顾国家和农民两方面长远和短期的利益，都很有裨益。

表8 农民权益维权主体的选择 （单位：%）

从维权过程看，农民往往是先行自身努力，未果后才开始依次求助于村、乡、县和县以上各级政府，如果仍然不行，农民才会把最终希望寄托在法院上。在再次选择的维权主体中农民对乡镇政府、县级政府及有关部门、县级以上政府及有关部门、法院四个选项的选择比重相差不大，没有哪个选项能够超过30%，说明农民对自身权益的最终仲裁者的选择是很分散的，目前没有哪个主体在农民心中能够单独承担这样的职能，这在一定程度上也表明农民对寻求谁来作为维护自身权益的主体存在一定的不信任感和矛盾心理。在农民维权途径方面，农民维权的难点是途径不畅通，农民权益保障未能形成独立的部门职能。一部分原因是农民权益本身的宽泛，单独的政府部门很难完全履行职责，部门间的相互配合和相互推诿只是同一问题的两个方面。另一个重要原因，就是正当的渠道阻塞了，在许多国家，法律和法院是公民包括农民维护自身权益的主渠道，而在调查中我们却看到，通过法律渠道维护自身权益却是中国农民不得已的最终选择，只是在“再次”的选项中仅有不超过三成的农民把票投给法院，可见加强和完善基层法制体系的相关职能，增强农民的法律维权意识，对于建立畅通途径维护好农民权益，缓解农民权益受损给基层治理带来的压力，尤为紧迫。

切实保障农民权益不仅需要维权主体发挥应有的作用，还需要了解农民对不同权益的需求期望，以便于依据农民对权益需要的次序来有效完善相关权益的政策与法律。对于被调查的农民来说，认为第一重要的权益是选举权和被选举权，第二重要的权益是土地权益，第三重要的权益是医疗卫生权益。农民的这些选择反映出其对权益受到保障的需求次序，也就是以选举权和被选举权为代表的政治权益最为受到农民关注，并首先希望提升其政治权益，这与上述调研反映出的农民政治权益受损或者没能充分行使其政治权益的现状密切相关。其次，农民希望受到保障的是以土地权益为代表的经济权益，这与城市化、工业化的快速推进带来的农民权益受损密切相关。再次，农民希望以医疗卫生权为代表的社会权益得到保障，这与城市化快速推进但是没有有效转换城乡二元结构、建立城乡一体化的相关制度密切相关，也就是农民从“农”—“非农”—“城市化（市民化）”转变过程中受到的非国民待遇，使其无法与城市居民一样享有平等的就业、教育、社保等方面的权益（见表9）。

表9 农民权益保障的需求次序

二、改进我国农民权益保护状况的路径选择

根据上述调研可以看到，当前我国农民权益受损以及存在的问题与城市化、工业化快速推进、维权主体的弱化或缺失以及对农民权益需求的偏离密切相关，这集中体现在城市化进程中农民土地权益受损，城乡二元结构导致的农民工权益受损，城乡工农差距拉大引发的农民经济权益受损，农村基层干群矛盾引发的农民政治权益受损，医疗教育市场化改革引起的农民公共服务权益受损，环境保护不足导致的农民生态权益受损等方面。因此，要想着力保障农民的诸多权益，就要以新农村建设为契机，以农民需求为导向，通过构建“三主体”维权模式，实施四个方面的并举，在推动城市化、工业化良性发展过程中顺利实现农民由“非农化”向“城市化（市民化）”的动态转变。

自“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”提出起，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”就成为新农村建设的目标。这表明新农村建设就是要通过产业结构的升级、土地的合理流转、村庄的整体规划、基础设施的建设、新型农民的培育等手段破解农村人口居住过于分散、农业生产规模不经济、工业生产布局分散、基础设施和土地利用率低等难题，从而提高农村的工业化、规模化与集约化；推动农村劳动人口向非农产业转移与地域转移，促进农民职业、身份、地域的转变，这将在一定程度上弥补我国农民在城乡二元结构转换中从“非农化”到“城市化（市民化）”转变过程的断裂，使农民在动态转变过程中的权益不断得到保障。因此，新农村建设将成为推动城市化与工业化良性发展以及提升农民权益的有利契机。

以新农村建设为推动城市化与工业化良性发展、提升农民权益保护状况的契机，离不开农民权益维权主体的确立与以农民需求为导向的具体举措的实施。针对当前农民权益维护主体存在的问题，要想更好地保障农民权益，需要构建一个“三主体”的维权模式。“三主体”维权模式是指由农民、各层级的政府、非政府组织（民间组织、社会组织等）三个主体共同参与、合作，分别从宏观到中观再到微观多层面的切实维护农民权益的模式。当前，作为维权的“三主体”，在农民权益维护中存在各自的“短板”。这主要表现为农民个体普遍素质低、不知法、不懂法，自我保护、法律意识差，不能成为主动自我维权的主体；各层级政府在城市发展偏向的政策思路指导下，存在着农民权益维护意识不强、政策和法律制定滞后、执法不力等问题；非政府组织则主要存在组织缺失、组织定位不清、保护功能的弱化以及相关扶持政策的缺失等问题。因此，切实保障农民权益，就需要“三主体”共同参与、合作，分别从宏观到中观再到微观多层面解决权益问题。具体来说，就是政府要从制度和体制上为农民权益保护创造有利的宏观环境，并依法落实农民权益；民间组织、社会组织等非政府组织要加速发展，成为介于政府与农民之间的“中观”主体，成为能够代表农民权益的组织，通过农民的组织化主动参与农民维权，为农民维权提供必要的支持，发挥农民权益保护中的承“上”启“下”的作用；农民个体要充分发挥维权的主动性，不能消极、被动地依赖于“等、靠、要”实现自身权益维护和落实，必须积极参与到自身权益的维护中去，成为主动维权主体。“三主体”维权模式将对农民权益的保护发挥重要作用，只有三方共同参与、鼎力合作，才能将农民权益保障落到实处。

在“三主体”维权模式中，具体到保障农民权益的举措，应以农民需求为导向、自上而下与自下而上相结合地通过四个方面的并举协同推进农民权益保障体系的完善。

1.加快产业建设与提高农民素质并举，促进产业结构与就业结构的协同发展，打造提升农民权益的经济基础、文化基础。产业建设以工业化带动农业现代化，实现城乡产业的承接与转移，促进产业结构升级为主旨；大力提高农民素质，以培养新型农民为主旨，培养目标与衡量标准可以包括六个核心：文化知识素质——有文化；科学技术素质——懂技术；发家致富素质——会经营；政治法纪素质——遵法纪；文明风尚素质——讲文明；生理与心理素质——爱健康（汪清松，2010）。

2.促进土地合理流转、完善村庄规划与提高土地利用率并举，合理调整土地利用结构，打造提升农民权益的空间地域基础。促进土地合理流转，完善村庄规划，提高土地利用率，是推动农民从农村退出、进入城市、融入城市，实现“非农化—城市化（市民化）”转变的地域空间调整基础，也是事关农民土地权益、居住权益的核心。促进土地合理流转，完善村庄规划，提高土地利用率之间是环环相扣的。提高土地利用率既需要对现有闲置土地加以有效利用，也需要土地的合理流转，盘活存量土地；而土地利用与土地的合理流转离不开村庄的科学规划，村庄如果能科学规划会进一步促进土地流转和利用率的提高，三者间的协同发展有助于农民土地权益、居住权益得到保障。

3.提高农民民主意识与发展农民组织并举，打造提升农民权益的社会、政治基础。提高农民民主意识旨在使农民认识到自己权利、义务的主体性和不可侵犯性，懂得民主活动的规则、程序和技能，有效地行使民主权利，实现民主参与、民主管理与民主决策。发展农民参与、政府支持的农民组织旨在通过一定的组织促使农民个体之间建立互助、互济机制并形成必要的“合力”，改变农民在经济社会中弱势地位。农民的组织化程度越高，自身发展的能力就越强，化解矛盾的能力也越强，农民就越能在弱势地位的改变中获得更多的权益。

4.转变政府政策制定的城市偏向与提高政府作为并举，打造提升农民权益的制度基础。转变政府政策制定的城市偏向旨在将共同维护城乡居民权益的理念贯穿到农民权益相关的法律、政策制定和执行中，如果无法将这种执政理念落到实处，所谓的政府维护农民权益的政策就将成为农民权益保护的“玻璃门”，可看但不可触及。提高政府作为旨在建立、完善多层次农民权益保护的法律法规体系，紧密围绕农民农村退出机制、城市进入机制、城市融入机制三个环节进行系统性制度创新。任何一个环节出现制度问题，都会产生“木桶效应”，制约农民的“非农化—城市化（市民化）”的转变进程。要想推动农民农村退出机制、城市进入机制、城市融入机制的完善，重点要对农业支持制度、土地制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度、公共财政制度进行创新。

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