王忠辉，王艳明，袁 靖

（山东工商学院 统计学院，山东 烟台264005）

0 引言

我国政府统计调查体系是从全面统计报表体系经过多年改革逐步演变而来的。1994年，国务院决定“要建立起一个以必要的周期性普查为基础，经常性的抽样调查为主体，重点调查、科学推算为补充的多种方法综合运用的国家统计调查方法体系”，以适应社会主义市场经济管理体制的需要。十多年来，政府统计调查体系改革无论是从理论上还是从实践上都不断得到深化，基本脱离了统计报表一统天下的局面，正在向着更加科学规范的方向推进。政府统计调查体系包括三个方面：一是统计调查组织体系，二是统计调查制度体系，三是统计调查方法体系。围绕政府统计调查体系改革，许多专家学者从不同视角进行了不同程度的研究，取得了对统计实践有指导意义的丰富研究成果，推动了我国政府统计调查体系的不断改革和完善。本文重点对十多年来我国政府统计调查体系改革的代表性研究成果进行综述，并进行简要评述，以期从中得出有价值的结论，推动我国统计调查体系改革理论研究的进一步深化。

1 关于政府统计调查组织体系改革研究

政府统计调查组织体系改革研究主要集中在两个方面：一是关于统计管理体制改革；二是关于统计组织机构改革。

1.1 政府统计管理体制改革研究

政府统计管理体制改革的核心问题是如何处理中央综合统计与部门统计、中央综合统计与地方综合统计的关系。对中央综合统计与部门统计的关系，多数人赞同实行中央综合统计与部门统计并存的模式，并需要加强二者的分工与协调。

在中央综合统计与地方综合统计的关系上，主要有四种代表性意见：

（1）实行完全垂直管理的集中体制。李金昌[1]提出“完全垂直管理”模式，地方统计机构业务与行政都由上级统计局垂直领导，即“一垂三统”体制（简称“一局制”），其特点是国家统计局受中央政府的委托而承担整个国家的统计工作，地方统计局是国家统计局的派出机构或延伸机构，向上级统计局负责。

（2）实行中央与地方分设的分散体制。贺铿等[2]认为，应当建立“专业统计相对集中、地方统计分散”的管理体制。政府统计系统由中央综合统计系统、地方综合统计系统和政府部门统计系统三大部分组成。地方综合统计系统归地方政府管理，国家统计局不参与地方统计局的行政管理，只提供业务指导。

（3）实行集中与分散相结合的体制。庞皓[3]认为，从中国的现实出发，比较理想的统计体制可能是集中与分散相结合的体制，对全国性基本统计应该垂直领导，地区性的统计需求各级分级管理。

（4）实行分级垂直管理体制。姜玉山、朱孔来[4]认为，政府综合统计管理体制应实行分级垂直管理体制，国家、省、市地级的统计机构垂直领导，在县市设立垂直管理的抽样调查队伍。县级及以下统计机构划归地方管理，乡镇（街道）统计作为县级统计机构的派出机构。

1.2 统计组织机构改革研究

统计组织机构改革主要涉及两个层面的问题：一是整个政府统计机构设置；二是综合统计系统内部组织机构设置。

（1）关于整个政府统计机构设置，主张建立统计协调机构

贺铿等[2]提出：成立全国统计协调委员会，协调中央综合统计系统、地方综合统计系统和政府部门统计系统的关系。中央综合统计系统由国家统计局各组成部门及直属调查局组成。欧卫东在文《科学发展观与统计体制改革》（见《统计研究》2008年第2期）中认为,应在国务院建立跨部门的统计与标准委员会，负责提出或审议国家统计需求等。

（2）关于综合统计系统内部组织机构设置，主张按流程进行设计

李金昌[1]提出，在实行“一局制”的前提下，以政府统计工作的流程来设置部门机构，成立统计设计中心、统计调查中心、统计数据中心、国民核算中心、统计分析咨询中心和统计执法监督中心。在统计调查中心内部，再按照调查对象不同，宽口径地设立相应的专业调查处等。张冬佑（在《论专业统计改革》（见《统计研究》2005年第4期）一文中认为，由于各专业自成体系，按专业统计进行分工在制度方法上难以做到整体协调一致，不利于统计标准化的推行，应当逐步转向主要按统计工作流程分工。

（3）按政府统计的管理职能和业务职能分开设置统计组织机构

庞智强在《对我国政府统计改革的思考》（见《统计与信息论坛》2009年第9期）一文中建议，将政府对统计的宏观管理职能和统计的业务职能相互分离，在统计系统内实现“政企分开”，在调查队的基础上组建专门从事统计调查与咨询服务业务的政府统计调查公司。杨立勋《论我国政府统计管理体制的改革路径》（见《统计研究》2003年第10期）一文中提出：应将政府调查职能分离出来，与政府其他调查主体组建政府调查中心，让政府综合统计部门承担管理职能。

（4）关于政府统计抽样调查机构的设置问题

雷钦礼[5]专门讨论了我国政府统计抽样调查机构的设置问题。政府统计抽样调查的主要机构可以设置在地市级层次上，各个省、市、自治区政府应该设置一个省级政府统计抽样调查机构，负责组织领导全省各地区的抽样调查工作，中央政府则应设置一个国家级的政府统计抽样调查机构。

1.3 简要评述

统计管理体制与组织机构改革是统计调查组织体系改革中相辅相成的两个方面。在纵向关系改革方面，“集中型”体制是将中央综合统计与地方综合统计的关系纳入到政府统计组织内部进行协调，“分散型”体制需要通过中央政府或地方政府进行协调。因此，需要建立更高级别的协调机制，如统计协调委员会。集中与分散相结合的体制、分级垂直管理体制均属于折中方案，是部分纵向关系的改革。已有文献多是分别对某一种改革模式进行分析讨论，而对各种改革模式的优劣进行系统分析比较的研究不够。统计组织机构设置问题具体包括各级统计局内部职能部门设置和从中央到地方的各级综合统计机构设置。已有文献重点讨论了综合统计内部职能部门分工问题，但对中央综合统计与地方各级统计机构的分工问题讨论不足。另外，统计调查组织体系与统计调查制度方法体系有紧密联系，已有文献从这种系统性关联角度进行的研究不足。

联合国统计司出版的《统计组织手册》指出，机构设置的关键在于职能分工，政府统计组织的基本职能是计划、执行和处理、分析、发布、协调和标准化。考虑到我国具体国情，省级综合统计部门也要执行一部分计划、分析、发布职能，类似中央综合统计部门在地方的分支机构。统计组织机构的设置要满足两点要求：一是变“多头对下”为“一头对下”；二是上级统计机构设置应充分考虑现场调查活动的方便性和有效性。政府统计的协调和标准化，主要是中央综合统计机构的职能。根据其它国家的经验，采取协调的手段有国家统计理事会、统计预算、共享数据库和标准化分类等。需要破除一种观念：地方综合统计机构只是中央综合统计机构在地方的“小型版本”。由于中央统计机构执行国家统计体系管理者角色，地方各级统计机构特别是市、县级统计机构要更多地承担统计调查职能。从增强统计组织的独立性角度，实行省以下垂直管理体制是一个比较现实的选择，市、县级统计机构应当成为省级统计机构的直属调查机构。

2 关于政府统计调查制度体系改革研究

统计调查制度体系由普查制度、抽样调查制度、统计报表制度和其它补充调查制度组成，具体表现为政府统计调查工作的各种法规制度及调查方案。对统计调查制度体系的研究文献分为两类：一是从整体上对统计调查制度体系的形成机制进行研究，二是关于普查制度、抽样调查制度、统计报表制度的改革及相互衔接问题的研究。

2.1 依法规范统计需求，完善统计调查制度体系设计

权贤佐在《统计研究》（2002年第2期）上撰文提出，应依法规范政府统计调查工作，要完善统计调查项目立法，政府统计调查实施基层“一套表”，实行国家与地方统计调查项目分开。广东省统计局课题组（见《统计研究》2006年第7期）认为，国家统计需求是形成政府统计调查制度的基本依据，按合理配置统计资源的要求，在各级政府统计机构和组织间合理分配国家统计调查任务。

2.2 关于普查制度、抽样调查制度、统计报表制度的改革及相互衔接问题

李金昌[6]认为，统计调查方法制度改革是统计调查体系改革的核心，我国应建立“以经济普查制度为核心，以社会经济抽样调查制度为主体，以其它专项调查制度为补充的标准、规范、符合国际惯例的统计调查制度体系”。张利华在《实现一套表的再思考》（见《统计研究》2005年第1期）一文中专门讨论了企业统计“一套表”的改革问题，认为“一套表”必须把全面调查和抽样调查结合使用。徐晓海等在《青岛一套表的实践与经验》（见《统计研究》2009年第10期）一文中系统总结了青岛“一套表”的实践与经验，提出了在现阶段实施企业统计“一套表”的条件和要求。曾五一等在《关于进一步完善我国工业企业统计调查制度的研究》（见《统计与信息论坛》2011年第4期）一文中研究了我国现行工业企业调查制度存在的问题，提出了进一步改革与完善的建议。

在各种调查制度的衔接方面，李强（在《加强普查与常规统计年报整体性设计的研究》（《统计研究》2010年第10期）一文中建议，加强普查与常规统计年报整体性设计的研究，对10年的普查与常规的年报、定报作为一个整体进行设计。

2.3 简要评述

从代表性文献可以看到，人们已经认识到统计调查制度体系改革问题的症结所在：统计需求管理机制不健全，导致统计调查制度体系的内在冲突严重。在各种治理措施中，加强统计调查项目管理无疑是见效较快的，而“一套表”制度改革却困难得多。统计调查制度体系改革是建立现代统计体系的关键，由于牵涉到组织体系、运行机制和调查方法的应用等诸多问题，需要运用系统思维从整体上进行深入思考和研究。

3 政府统计调查方法体系改革研究

在统计调查方法体系改革研究中，抽样调查方法的推广应用是人们关注的重点。研究主要集中在：一是抽样调查如何满足政府多层次管理需要；二是多目标抽样设计研究；三是样本的代表性及轮换问题；四是抽样框建设问题。

3.1 抽样调查满足政府多层次管理需要的研究

从统计理论上讲，简单且可行的方法是将有统计需要的层次（如省、市、县等）进行划分，作为层而进行分层抽样。冯士雍等（见《统计与信息论坛》2007年第1期）认为，用分层抽样来满足每个层次抽样推断的需要，从经济上是不可行的，也与采用抽样调查的初衷相违背；他对解决途径与方法进行了总结，并建议采用样本追加策略来解决这一问题，并将这一方法用于限额以下批发零售贸易业、餐饮业抽样调查等一些政府统计抽样调查项目的方案设计中。王光鹏等（见《统计研究》1999年第2期）提出了用ABC三级一套样本满足多层次需要问题。金勇进、赵雪慧（见《统计研究》2003年第12期）认为，无论是“ABC”三级一套样本，还是样本追加策略，都是从改变样本量角度考虑问题，小区域估计方法则是使用间接估计的方法来解决多层次目标量的估计问题。

3.2 多目标（或多主题）抽样设计研究

多目标抽样需要解决的核心问题是如何用一套样本同时满足多个调查指标的估计精度。美国农业部国家农业统计署（NASS）的专家J.T.Bailey和P.Kott在1997年提出MPPS抽样方法[7]，即多变量PPS抽样，用于解决多目标抽样问题。国家统计局农调总队课题组（《统计研究》2001年第8期）重点研究了农村统计调查中如何在一套调查网点中开展多主题抽样的的问题，并利用农业普查及其他有关资料，计算出满足多目标抽样调查的大样本的样本量及单项调查的样本量。

3.3 样本代表性及轮换问题研究

张勇（《统计研究》2007年第7期）专门研究了国家抽样调查县的代表性问题，建议农产量调查采用以县为初级抽样单元以耕地面积为辅助变量的PPS抽样设计；王萍萍（《统计研究》2011年第2期）使用农业普查和县市统计资料研究了住户调查县级样本代表性评估方法与调整方法。

3.4 抽样框的建设问题

《规模以下工业抽样框问题研究》课题组（《统计研究》2003年期7期）对我国规模以下工业抽样框存在的问题进行了系统总结，并提出了解决问题的基本思路；叶水寒等（《统计研究》2005年第7期）提出了建设基本单位名录库系统的总体目标。刘建平等[8]对基于普查的抽样框编制方法进行了系统探讨，指出能否在普查的基础上科学编制抽样框，是我国统计调查方法体系中能否真正确立普查的基础地位和抽样调查的主体地位的关键。

3.5 简要评述

虽然对抽样调查方法的研究文献比较多，但紧密结合政府统计调查制度研究抽样调查方法的成果相对较少。限于篇幅，本文主要从影响抽样调查方法在政府统计调查中推广应用的关键因素角度，对相关研究文献进行了综述。可以看到，这些方面的研究得到了人们的足够重视。虽然有部分研究成果已经开始走进统计改革实践，但是，还是有不少研究成果由于没有很好地结合政府统计调查体系改革实际，也没有与统计调查体系改革的其它方面（组织体系、制度体系）统筹兼顾，难以及时转化为政府统计调查方法体系改革的成果。

在周期性普查的基础上，应当充分发挥抽样调查方法的主体作用，已为人们所公认。立足我国实际，充分借鉴国际先进调查经验，改革和完善政府统计调查制度和方法体系，仍然有许多工作可做。比如，如何充分利用行政记录资料，及时维护和完善“基本单位名录数据库”；如何科学划分政府统计调查项目的分类，为统计调查制度优化设计打下良好的基础；如何将科学的抽样调查方法更多地运用到政府统计调查制度中去，以提高统计调查的效率，等等。

4 总结与思考

本文从统计调查组织体系、制度体系和方法体系三个方面回顾了近十多年来我国政府统计调查体系改革研究的代表性文献，梳理出一个基本清晰的脉络。

（1）统计管理体制改革是统计调查组织体系改革的核心，其中的纵向关系改革是统计管理体制改革的核心，统计调查组织机构改革受到统计管理体制改革的制约。如同一般的公共管理组织改革一样，重新划分职能分工是政府统计调查组织体系改革面临的首要问题。人们已经认识到政府统计中职能分工的重要性，并提出了若干解决的思路，其中有些思路在实践中已经或正在得到实施，如，加强中央政府统计的计划、协调和标准化职能，合理划分政府综合统计与部门统计的分工、中央综合统计与地方统计的分工等。问题在于，由于受到整个政府行政管理体制改革的制约，政府统计调查组织体系改革只能在探索中前行，相应的理论研究也不够深入。

（2）统计调查项目管理机制改革是统计调查制度体系改革的核心。无论是中央政府统计还是地方政府统计，保证统计调查数据质量的关键都在于有效利用有限的统计资源，这就要求对统计调查项目进行科学管理。现有的研究成果和政府统计实践都开始重视调查项目的管理问题，但是理论上没有完成关于调查项目管理机制的创新，实践上也没有走出原来的项目管理模式。正是由于这一限制，无论是具体的统计调查制度方案设计，还是统计调查制度的一体化改革，都受到一定程度的牵制，如企业调查制度设计一直是分散的，其原因就是调查项目管理上的分散化（不是指审核权，是指实际的经费支配权）。这个问题与调查组织体系改革紧密相关，要解决调查项目管理机制问题，首先要强化中央政府统计的计划、协调和标准化职能。

（3）在理论上，“统计调查方法体系”具有相对独立的意义，但是在实践上与统计调查制度体系密不可分。统计调查方法体系的核心问题是确立抽样调查的主体地位，以提高整个统计调查体系的效率。抽样调查满足政府多层次统计需求的问题，与调查组织体系、调查制度体系密切相关，单纯从方法论上进行讨论并不能完全解决问题，抽样调查的其它问题也有类似情形。因此，要在政府统计中推广抽样调查方法的应用，既要考虑科学性，更要考虑可行性和适用性。

[1]王立元.改进、完善部门统计中面临的五大问题[J].统计研究，2004，（5）.

[2]叶长法.政府综合统计与部门统计关系[J].统计研究，2005,（6）.

[3]李金昌.论我国统计调查运行体系的重新构建[J].商业经济与管理，2004,（10）.

[4]姜玉山，朱孔来.什么是未来统计体制改革的模式[J].中国统计，2001，（9）.

[5]雷钦礼.中国政府统计抽样调查制度的总体框架研究[J].山西财经大学学报，2004，（10）.

[6]李金昌.我国到底应该建立什么样的统计调查制度体系[J].商业经济与管理，2003，（10）.

[7]Bailey J.T.,Kott P.S.An Application of Multiple List Frame Sampling for Multi-Purpose Surveys[C].ASA Proceedings of the Section on Survey Research Methods,1997.

[8]刘建平，胡瑞卿.基于普查的抽样框编制方法探讨[J].暨南学报(哲学社会科学版)，2006，（2）.