文◎广东省东莞市人民检察院办公室课题组

检察机关档案工作的研究

文◎广东省东莞市人民检察院办公室课题组*

检察档案是检察机关在法律监督过程中直接形成的对国家和社会有保存价值的以文字、声像、实物等形式储存下来的历史记录。在检察工作的传承、创新和发展方面能发挥重要作用，对检察档案工作的规范和创新，是新时期检察工作一项重要任务，需要加以重视。

一、目前东莞市院档案工作存在的问题

（一）档案收集工作存在的问题

档案收集工作存在的问题，主要是可依据的法规文件对归档范围的规定相对抽象，实践中的一些例外情形不能涵盖，致使实际工作中对归档范围的理解不一。如 《最高人民检察院关于诉讼档案的最新规定》、《关于进一步加强和改进全国全国检察机关档案工作的意见》等文件，用列举式明确规定了检察诉讼档案的归档范围。《最高人民检察院关于诉讼档案的最新规定》在第9.33条对诉讼档案做了详细的分类，第9.33条以列举的方式规定了在办理案件过程中形成的文件材料必须归档的范围，第9.34条紧接着则规定了不需要归档的文件材料。然而，出于普适性和稳定性的考虑，最高人民检察院的这几份档案文件规范对非诉讼类检察文件和材料的归档范围则较少涉及。这就使市级、基层检察院在非诉讼类档案的归档范围上存在困惑，会对日常检察工作中产生的大量会议材料、日常事务材料中，哪些是应归档的，哪些是不需要归档的情形理解不一，无所适从，很难做到“不遗不漏，不繁不杂”。

（二）档案移交工作存在的问题

以东莞市院为例，目前检察档案移交环节主要存在以下问题：1.在归档与结案的关系上存在观念差异。这种差异体现在归档结案还是结案归档。所谓结案归档，一般是指由案件承办人结案后，在一定时间内将诉讼材料立卷装订进行归档，是先结案后归档。而归档结案，要求承办人将诉讼案卷移交档案管理部门检查合格并归档入库后，才能予以结案，是先归档后结案。在这一点上，档案工作人员往往要求先归档再结案，而移交档案的部门和人员则是先结案再归档，二者存在观念冲突。2.跨时间临界点的档案如何移交不明确。跨时间临界点的归档问题，通常是由诉讼文书归档引起，有些诉讼案件往往由于退补、延期审理等原因，时间跨度上会延迟到下一年度的下半年，超过应当移交的期限。这种情形下存在的问题包括：一方面，应当附卷的文件材料何时能够收集齐全，某些情况下取决于其它机关的发文时间和速度，具有一定的不确定性。另一方面，应当附卷的文件材料全部齐备后过多久移交不明确。3.同一事项由不同科室办理所形成的文件材料的归档移交如何处理不科学。这种情况，按东莞市院现在的通常做法，是分别各自存档，但笔者认为不够科学，因为上述档案实际上都是对一件事情的办理，人为将其分拆成二份或二份以上，不利于查阅和了解整个案件事实。

（三）档案利用工作存在的问题

检察机关档案利用工作存在的问题，主要是没有得到规范的、有效的、便捷的开发利用，表现在：一是档案利用率低。比如，目前东莞市院约有文书、诉讼档案52326卷（件），2009年-2011年共为干警或其它单位、人员提供查阅564人/次，2557卷（件），年均利用率约为1.6%。二是查阅利用的审批权限不明确。比如办公室负责人和主管副检察长之间的审批权限区分，没有做出明确的规定，效率较低。三是电子档案信息录入不完备导致使用上的复杂性。东莞市院档案目前只实现了档案目录、摘要等内容的电子录入，查阅利用档案需要到纸质档案存储库房中寻找，工作量较大，且如果涉及到档案相关内容的复制，还会浪费大批纸张。

二、如何构建科学化的检察档案工作制度

（一）检察档案的归档范围设计

确定检察档案的归档范围，关键是对检察工作中形成的文件和材料是否具有保存价值进行判断。实践中，判断检察文件和材料是否具有保存价值，一方面是根据上级机关规定或文件作出判断，另一方面是需要依据自定的程序和规则判断。而如何设计关于归档范围的具体细则，我们认为，关键是要解决好在既定规范之外，但又具有保存价值的检察文件和材料的归档问题。一是对判断各类检察文件和材料是否具有保存价值的指导思想作出规定。在判断各类检察文件和材料是否具有保存价值的思路上，可以遵循如下思路，其一，能否作为将来检察工作的依据或参考；其二，能否反映或记录当前检察工作的主要特点或面貌，或虽不反映主要特点和面貌，但体现了当前检察工作的某一特殊方面，如获得国家级奖项的材料等。其三，如果不保存，是否会对将来的检察工作造成不利的影响，如检察工作历史记录存续上的断裂等。二是在既定指导思想的指引下，各类检察文件和材料的归档范围能够予以明确的，尽可能的以列举的方式予以明确。其一，诉讼文书的归档范围，可根据《最高人民检察院关于诉讼档案的最新规定》予以确定。其二，非诉讼文书和材料的归档范围，当前工作实践中已经能够明确归档范围，但又没有规章制度可循的，纳入实施细则的范围。同时，为了避免归档范围的僵化造成后续工作的不便，对可能具有保存价值应当归档，但现在又没有或无法明确规定的检察文件和材料，则可用兜底式条款规定。三是对用兜底条款规定的，可能具有保存价值的各类检察文件和材料的归档范围，除了遵循判断是否具有保存价值的指导思想外，还可进一步从判断主体和程序上作出规定，即在判断是否具有保存价值的主体-谁有权判断、程序-依什么步骤进行等方面作出明确规定。

（二）检察档案的归档移交设计

第一，要树立先归档后结案的观念，改变“重办案，轻档案”的思想。要认识到将结案和归档的分隔断开，易在司法实践中产生超期归档、拖延不归档等问题。而归档结案制度，将结案工作延伸到归档阶段，能加强检察机关或检察干警对归档工作的重视，提升检察档案的归档率，在加强办案的同时实现档案工作的同步发展，有助于改变现行结案制度的流弊，有利于检察工作的顺利开展。因此，在实践中，必须坚持将归档作为检察工作的重要内容，作为诉讼活动的终结环节。一个案件，即便诉讼过程结束了，但如果档案材料不完整，或者没有按时间要求归档，那么这个案件就不能算结案。

第二，要明确例外情形的具体规则。对于跨时间临界点的移交如何处理、同一事项由不同科室承办所形成的文件材料的归档移交如何处理两个问题，需要在市一级检察机关的档案工作实施细则中予以明确，比如对于跨时间点的诉讼类文件的归档，规定好在应当附卷的文件材料齐备后，多长时间内应当移交存档。而对同一事项由多个科室承办形成的文件材料，则可以事先规定其中的一个科室作为档案移交科室。在其他科室办结后，将相关的文件材料统一交给档案移交科室，由该科室负责统一移交存档，以避免多头存档，浪费人力、物力。

第三，要规定责任，将归档移交工作纳入各科室年度考核体系。一个规则无论制定如何的完善，倘若得不到执行，就会失去制定的意义。有法必依，如果没有执法必严和违法必究做保障，其效果显然也会令人堪忧。因此，要使档案方面的制度规章能令行禁止，无疑就要善罚分明。如果出现违反移交时间要求，应当移交的检察文件和材料在内容上存在缺漏等情形的，要明确相应的责任。比如，可以采取将档案工作列入各业务科室的业绩考核的方式来加强档案工作，提高档案意识。即档案工作不合格的，在业绩考核上一票否决。笔者认为，这种规定对于确保档案工作的有关制度能落到实处，效果将比较明显。

（三）检察档案的查阅利用设计

目前检察档案的查阅利用，区分为内部查阅利用和外部查阅利用。首先，是要明确查阅利用的程序，审批权限。要根据本院的实际情况，以有利于工作，不增加不必要的负担为出发点，细化区分好不同方式的查阅利用所需要的审批级别。比如内部查阅利用方面可规定，查阅档案的，非密件由档案室负责人同意并登记，密件则由办公室主任批准并登记。需复制或借出的，办公室非密件由主管副主任同意并登记，密件由办公室主任到主管副检察长层级审批。其次，是要提高检察档案的信息化程度，尽可能更快地实现检察文件材料的全文录入。检察文件材料的归档存储，除了纸质档案外，还应通过扫描技术保存一份电子档案，并将电子档案上传到检察内网。查阅利用者，则通过内网预先设定的权限，直接对档案进行查阅利用和下载。从而提高检察档案的查阅利用率，改变目前检察档案利用率低的现状，使档案的功能与作用发挥的更为充分。

*课题组成员：余辉胜，陈凌，苏小玉，钱金庭，张少波［523129］