陈国权，周盛

人大监督权的正式确立以“五四宪法”为起点，伴随着宪法的修改和相关法案的出台，人大监督制度也经历了“确立—缺位—虚置—复位”的曲折发展与多次变迁。2006年8月监督法的出台，进一步规范了人大常委会实施监督的形式和程序，通过对七种监督形式的细化，突出了监督重点，强调监督实效，并始终贯彻“监督者受监督”的理念，使我国人大监督权从宪法的原则性规定落实到了实践操作的层面。综合现有的十余部相关法律法规，我国人大监督权是涉及多主体、多对象、多项内容的复杂体系。为更清晰地梳理和掌握这一复杂规范体系，基于对权力结构的研究，在当代中国权力结构中以人大为中心构建人大监督体系，并依据决策权、执行权、监督权运行规则的差异推导出相应监督规则的差异化要求（参看下图）。

从人民代表大会制度发展的历史脉络分析，我国人大的监督权正经历着由虚转实、由弱变强的可喜变化，但对照党的十七大提出的建立健全“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制”的目标，我国人大监督权的行使机制还存在一些问题，主要表现在：一是在我国特有的党与国家并行治理的“政治双轨制”背景下，重大事项决策正经历着由“党委决策—政府执行—人大监督”模式向“党委建议—政府提案—人大决定—政府执行—人大监督”模式的艰难转型，作为最终议决主体的我国人大实质是在备择方案的选择和合法化过程中实现了对政党和政府的监督。但由于缺乏关于决策权结构与运行的具体完备的解决方案，我国人大对决策权的监督还存在议决内容不够完整、议决过程不够充分、议决结果不够刚性的问题。二是联系中国历次行政体制改革的实践，我国人大对执行权监督乏力主要表现为监督内容缺乏人本关怀和对程序的关注、监督手段缺乏制度内的统筹协调机制、监督作用缺乏法治化的制度保障等。这些问题的存在与政治体制改革推进中的诸多困难互为因果，未来的人大监督应整合多种监督机制，满足行政权运行的多元价值要求。三是对监督权的监督须保持监督双方权力既相互制约又彼此独立的均衡状态，对照这一要求，我国人大对系统内监督权的运行缺乏制约的相互性，而系统外监督权的运行或独立性缺失，或互动性缺乏。

针对上述问题，本课题组经过系统研究，提出完善我国人大监督权运行机制的四点建议。

（一）维护与权力内容相匹配的主体地位，提高监督能力

在代表个体层面，我国人大除了在代表构成上强调足以覆盖社会各群体的代表性外，更重要的是加强代表能力建设——即必须具有正确表达特定社会群体利益并在人大的平台上进行利益博弈的能力。这种能力应体现在选举法和代表法中，同时也应列入人大代表培训的主要内容。在人大组织层面，一是要通过法律法规对“重大事项”在各个行政层级和各个行政领域的清晰界定，确保人大能够制度化地作为最终决定者介入重大事项决策权的运行过程中。二是要在人大组织体系、程序规范的设计上显著区别于其他两类决策主体，确保其能够独立自主地完成决策第三阶段的任务，避免决策权力结构的有效运行和人大监督制约作用的正常发挥因三类决策主体负责人的“高度统一”而流于形式。

（二）完善“党委创议—人大审议”模式的程序设计，落实决策权的监督

为使人大能够在整合利益的基础上作出公正、科学的决定，首先人代会要突破“蜂窝状”的大会组织形式，将新的技术手段纳入程序的制度设计中，加强代表团之间的沟通和信息共享，使代表们在代表团内的发言能够有渠道被其他代表团成员获知并与其交流。其次，考虑到代表审议的有效性，可以通过提高对议案的要求和加强专门委员会建设，由备择方案设计者提供方案前景预测分析、相关专门委员会提交审查意见的方式，使代表们突破专业和会期的限制，进行有效的、有针对性的议决。

（三）坚持结果导向与规范过程并重，强化执行权的监督

对执行权的监督也必须坚持结果导向与规范过程并重：在对执行权运行结果的评价考核中应引入“绩效”的概念，从注重“政府做了什么”转向追问“人民群众得到了什么”；在对执行权运行过程的监督中，继续强调依法行政的规范化要求。具体到对执行权的常规监督中，比如在预算法的修订中，通过调整现有财政年度，将超收收入、预备费、制度外收入的支出情况纳入预算及其执行情况，准确界定“预算调整”的概念，明确人大修正或驳回预算的权力，细化规定一级预算单位编制部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序，真正发挥财政监督的独特作用。在对执行权的特别监督中，要通过监督法实施细则或相关议事规则的细化，明确各监督机制不同的提议、附议、决定启动程序和监督的效力，确保人大在资源有限和不干涉执行权有序运行的前提下，重点在执行权运行过程中及时发现、准确甄别、有效解决问题。

（四）构建系统内的双向监督关系和系统外的协同监督网络，确保监督权受监督

一方面通过全国人大组织法、地方组织法、选举法和代表法的修订完善，构建起人大系统内上下级人大间的双向监督关系，在规范上级人大对下级人大非立法性文件审查程序的同时，重点强化下级人大通过对上级人大代表的问责制建设，实现“下对上”的反向监督，避免全国人大顶层权力缺少有效监督制约的制度设计缺陷，使不同层级人大间形成双向监督制约的良好互动。另一方面，在对司法机关的监督上掌握对司法权监督和保证司法权独立的均衡，坚持“有所为有所不为”，将监督的内容限于对司法解释的合法性审查和司法工作的总体评价；在对审计机关的监督上，实现审计监督与人大监督之间的“无缝对接”，既要校验行政系统内部监督的有效性，又要通过审计结果的充分利用，确保人大的各项监督工作能够获得翔实可靠的资料和数据。